論中國現代化進程中的制度變遷與村民自治

魏范青

摘要：現代中國農村的村民自治，必須納入到政治現代化這一宏觀大背景下來考察。由于我國目前正處于社會轉型期，中國的政治體系模式正處于一種變動、整合的階段，再加上中國農村發展極不平衡，使這一制度在理論假設和理論設計上，都與部分農村的具體情況存在著一定差距，在實際操作過程中出現諸多矛盾。因此，我們必須根據中國鄉村供給主導型制度變遷的特點，注重村民自治發展環境的建構，以制度創新來推進村民自治的現代化，并選準突破口，使村民自治走上規模報酬遞增和自我強化的道路。

關鍵詞：現代化進程；政治體系模式；制度變遷；村民自治

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)11-0161-04

現代中國農村的村民自治，實質上是在現代化進程中加強政權對廣大農村社會的治理，以滿足實現現代化所必需的高度集中資源要求：另外，從我國現代化的進程中國家政權在農村基層的作用來看，村民自治并不是要求國家政權從農村最基層的村“退出”，相反，還必須強化國家政權對農村基層現代化的引導。國家積極地推動農村村民自治，正是國家政權要求滲透、下沉到廣大農村基層的表現。實踐證明，現代化要求國家有高度發達的市場、交通、通信網絡，還需要有充足的資源和廣闊的市場，需要國家政權深入到廣大農村。同時，國家的現代化離不開農業的現代化，在中國，可以說沒有農業的現代化就沒有國家的現代化。農村的現代化急需國家的引導與幫助。國家有責任提供這種幫助，所以國家向農村的滲透是現代化的需要。但我國的后發外生型現代化模式決定了農村成為現代化的邊緣地帶。中國地域廣博，民主的啟蒙不可能一下子深入到廣袤的農村，更不可能成為億萬農民的一種內在行為方式。再加上改革開放以前的工業化戰略在客觀上造成了農村現代化的延誤，不僅造成了農村經濟上的落后，也使中國農村的民主化進程步履維艱，家庭聯產承包責任制的制度安排，極大地調動了廣大人民群眾的積極性、主動性和創造性，客觀上造成了鄉村自治空間的擴大，同時也在政治層面呼喚著與這種制度創新相一致的政治改革，無疑，村民自治是一種明智的、低成本的制度選擇。村民自治制度作為我國農村自1978年實行家庭聯產承包責任制以來的第二次革命，是國家政治生活的又一次變革。這一制度已在全國各地農村深深扎下根，并在提高農民政治素質，改善農村干群關系，維護農村社會穩定，促進農村兩個文明建設等方面都取得了很大的成績。但是，由于中國農村發展極不平衡，這一制度在理論假設和理論設計上，都與部分農村的具體情況存在著一定差距，在實際操作過程中出現諸多矛盾。

一、中國現代化進程中的制度變遷對村民自治的影響分析

(一)中國鄉村供給主導型制度變遷的特點，容易導致農村基層組織的適應性和凝聚性較弱

一個處于現代化建設中的發展中國家。其政治制度化水平直接影響到現代化的進程。在中國現代化進程中，由于世界范圍內工業化與現代化浪潮所帶來的壓力，造成中國的現代化建設是“一種國家和社會關系模式的裂變。是對世界范圍內現代化浪潮的被動被迫反映，這種現代化的浪潮一方面逐漸內化為國家社會生活的各種制度與規范，另一方面又持續不斷地對它們施以新壓力，促使它們不斷進行新的調整，并且深刻地塑造著人們的社會行為，從而使傳統與現代化的矛盾直接反映到這些國家內部，最終造成了各種各樣的社會變遷。”中國的村民自治就是中國從高度集權社會轉變為民主法制社會的一種內外因素影響的制度變遷。根據一般經驗和傳統理論，以大眾參與為主要內容的民主化過程，是在公眾壓力下政府讓步的結果，政府在民主化進程中大多扮演消極被動的角色。但是，“我國自上世紀80年代開始的村民自治，卻與執政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關。政府的推動和保障，既加快了村民自治的進程，又保證了進程的秩序性和社會穩定性，避免了農村政治改革中的社會波動。”這種政府主導型的制度變遷使政府不僅在政治力量的對比中處于絕對的優勢地位，而且還擁有很大的資源配置能力，能夠通過行政、經濟和法律手段約束非政府主體的行為。從理論的角度來講，國家基層政權在鄉鎮，而在村則充分發揚民主，實現村民的自治權利，這是一種實現農村基層民主的理想模式。但政權制度與政治制度的選擇都受一定社會物質生活方式的制約，應然的不一定就是實然的。在實踐中，“鄉鎮政府往往把村民自治組織當作事實上的辦事機構，看成推行政令的工具，鄉鎮行政憑借自己擁有的比村民多得多的政治資源、經濟資源、組織資源和文化資源，強迫村民自治組織服從鄉鎮的行政意志”。在中國某些地區，村級組織實際上已經演化成鄉鎮政府的綜合職能機構，因此，就出現了鄉鎮政府干預村民委員會自治范圍內的事項，如改變村委會、村民代表大會的決定：甚至有的鄉鎮領導機關無視《村委會組織法》，直接撤換村委會成員，引起村民的不滿；還有極少數鄉鎮黨政領導至今仍千方百計又不露痕跡地操縱控制村民選舉，把自己喜歡的人選進村委會，把自己不喜歡而村民擁護的人排斥出村委會，他們如此行動的公開理由就是為了工作順暢，這樣做的結果就是使村干部注重對上負責，而輕視村民的意見和權益，弱化了村自治組織的凝聚力，抑制了村民參與自治的積極性。同時我們還必須注意到，制度的變遷往往需要履行制度的人從心理、思想、態度上相應地完成轉型。從中國鄉村整體來看，大部分村民們顯然沒有完成這種轉型。“農村改革總的來說是還權于民，還治于民，通過以家庭聯產承包經營為主要內容的經濟體制改革把原本屬于農民經營的自主權還給農民，這一方面極大調動了農民生產積極性和政治參與意識，但另一方面拉大了農民與政府的距離，削弱了黨和政府的權威。”在這種背景下群眾的參與行為。不是作為政治體系中發揮利益表達和利益綜合功能的參與者，而更多的是作為一種具有象征性參與含義的順從者角色，農村基層組織的適應性和凝聚性較弱就成為一種必然。

(二)“鄉政村治”的行政管理體系，在一定程度上窒息了自治組織機制的成長

中國社會的現代化進程是與國家構造結合在一起的，這種獨特的現代化必然突出政治力量的重要性，因此現代化進程與國家對基層社會的政治整合一致起來。在現代化進程開啟之前國家力量對基層社會的控制只是到縣一級，至于鄉村社會則一般由世俗權力和長老權力統治著。這種局面使得政治一體化進程受到傳統力量的抵制，從而使中國社會的現代化進程遭到阻抑。因此，新中國成立后，我們黨本著對實現現代化和建立社會主義的期望，把對鄉村社會的整合放到了極其重要的位置。國家以強制力為后盾，通過群眾運動的方式，在農村完成了社會結構的重組過程。以行政手段壟斷和控制了幾乎全部的社會資源。“三級所有，隊為基礎”的人民公社成為農村組織的基本形式，在這個組織體制中，“達到了國家組織力量對中國基層社會的嚴密控制，政府以前

所未有的方式滲入社會的各個角落”。緣此，鄉村社會生活被高度政治化。國家與鄉村社會的關系，以鄉村社會附屬于國家為特征，社會本應有的獨立空間和自主性沒有存在的余地。這樣中國農村基層組織處于單一、垂直的政府行政管理體系。社會管理模式是高度集權化的、一元化的。它是政府行政占有和支配了社會的絕大部分資源，并通過各種基層組織對個人活動進行調控并對其生活資源進行分配。政府力量對鄉村社會的完全控制已經為改革后的鄉村社會發展所否定，但是鄉村改革過程中又由于“經濟體制的變遷在另一個方向上出現了問題，鄉村社會出現失控乃至部分地區的無政府狀態。””因此，村民自治無疑是填補這一空白的最佳選擇。村民自治的理想構造是充分發揚民主，由村民自己管理自己的事務。然而，如果我們將村民自治納入到中國的現代化進程中，就會出現矛盾。在現代化過程中，國家政權管治的需要卻是必須深入到廣大農村，以形成高度發達的交通、通信、信息、市場網絡，現代化需要而且推動著農民走向外部世界，現代化將沖破農村的封閉藩籬。國家要領導農民走向現代化，就必須將政權深入到農村。而國家基層政權與村自治組織的關系是“指導、支持和幫助”與“協助”的關系，鄉政府不得對村民委員會隨意布置工作和委派任務，因為，這樣做，等于在國家政權機構體系中又增添了一個政權層次，而在實際上取消了村民自治。事實上，在鄉政府與村民委員會之間并沒有國家基層政權的派出機構，鄉政府要不就必須直接辦理有關村民的工作事項，否則就必須由村民委員會代辦。這是在國家政權機構的設置上給村民委員會的職權錯位留下的必然后果。同時，由于村民自治的區域，則是村民生活、生產以及幾乎其他所有活動的區域，如果把村民活動的全部都劃入村民自治的范圍，由村委員會來組織、管理，那么，這種自治將不是社會生活領域的自治，而一定會發展為經濟、政治、文化以及社會生活領域的全面自治，這已經是一種政權性質的自治。事實也正是如此，這是農村基層組織設置的單一性所導致的村民委員會職權超越村民自治權的必然結果，有些學者將這一現象稱為“鄉政村治”模式。鄉政與村治從根本利益、運作目的上是一致的，都具有人民當家作主這一共同的權力基礎，能夠實現有機銜接。但鄉政管理主要代表國家利益和本鄉的整體利益，村民自治則主要反映和表達集體的利益和村民的意愿與要求，當具體利益之間發生不一致的情況時，鄉政管理要求強化對農村基層社會的行政控制，弱化村民自治；村民自治則要求減少行政干預，甚至努力擺脫鄉政控制，二者很難達到平衡。在中國“鄉政村治”的格局下。村委會實際是“國家與農民之間的中介組織，許多矛盾和沖突可以通過這一中介組織的上傳下達加以緩和。但行政力量卻將新興中介組織正式化，窒息了自治組織機制的成長”。

二、中國現代化進程中加強村民自治的對策

(一)注重發展環境構建，以制度創新推進村民自治的現代化

在農村現代化進程中，作為一種民主化的村級治理制度，處于不同制度環境的村民自治在具體運作中表現出不同的實踐效果。因此，村民自治實施的重要環節就是要有一個良好外部環境，即有一個有利的宏觀制度環境。

從現時我國的國家與社會關系模式上看，國家在鄉村政治發展中居主導地位。在鄉村社會，國家通過不斷延伸的中共黨組織和政權組織，克服了原先國家與村莊社會的分立和隔膜，建立起以國家為中心的國家村莊一體化的社會政治格局。這一格局使得國家在鄉村政治發展中扮演著主導與支配者的角色。雖然從根本上看，“村民自治在基層手工社會中孕育著極大的內源動力，但如同建國以來歷次重大的制度變遷一樣，離開了國家的主導。村民自治仍然難以成功。事實上，目前中國農村村民自治從總體上還處于由國家啟動和主導的時期”國家必然對村民自治示范活動進行全方位和多角度的指導。國家在今后相當一段時間內將繼續主導村民自治的進程。村民自治發展的每一步都是在政府的支持、推動下進行的。可以說，沒有政府的首肯與倡導，便不會有村民自治，也不會有村民自治的今天，雖然農村村民自治的生命力最終取決于廣大農村社區內部對自治的需求及自治水平的提高。但國家在今后相當長的一段時間內將繼續主導村民自治的進程。如果我們忽視它，就沒法對中國農村村民自治的發展有完整的真實的認識。同時，國家實行村民自治的初衷就是重新將處于分散狀態下的農民納入國家力量的有機整合中，通過村民自治重建農村基層政權的合法性基礎，也決定了國家在村民自治過程中的主動和主導地位。從行政學的觀點看，政府的任何行政行為都是與其社會環境互動的結果。一般而言，政府行為的有效性，主要取決于政府管理與其社會環境的動態交互作用的性質和方式。深化農村改革、調整經濟結構、發展農村經濟、增加農民收入、維護農村穩定都離不開政府與社會、政府與農民關系的正確處理。這里講的政府顯然包括中央和地方各級政府。隨著有關法律、法規和政策的出臺，現階段國家介入村民自治主要通過地方政府(主要是鄉鎮政府)來貫徹落實有關法律、法規和政策，推動村民自治的發展。因此，地方政府特別是其主要領導人的態度就直接決定著村民自治的進程。很難想象在中國這樣一個缺乏深厚民主傳統的國度里，如果離開了地方黨委政府的重視和具體指導，作為農村基層民主政治建設重要內容的村民自治會有什么樣的結果。但在新的歷史條件下，選擇與市場經濟相適應的政府與社會、政府與農民關系的模式時，應特別注意消除計劃經濟時代形成的思想觀念和管理方式對政府工作的影響，注意處理好集權與強制的尺度，要求地方政府對社會控制既能使社會秩序正常運轉，又不妨礙社會的自由和農民的正當權益。同時，地方政府社會規范能力既要有利于各種資源的優化配置，為農村提供有效的產權和市場，又要不影響社會的獨立性與農民的自主性。這種管理模式的核心就是強調加強政府與社會的密切合作關系。要求政府在管理和調控農村經濟、社會發展過程中必須更多地依靠社會的力量，更多地依靠農民群眾的有效參與；同時要求政府進一步轉變職能，也就是人們常說的政府宜從“劃漿”的職能上退下來，真正定位到“掌舵”的職能上來。

(二)堅持“鄉政村治”的制度框架下，尋求鄉政管理與村民自治的有機銜接

在走向現代化的當代中國，鄉政管理對農村社會的改造和推動，不僅必要，而且必須。離開了鄉政府的指導，村民自治不僅很難有效運作，而且容易受村民利益驅動，成為超越國家法律的“村自治”，將村變成不受控制的“土圍子”。所以，從中國農村的現實和發展出發，應在堅持“鄉政村治”的制度框架下，努力尋求鄉政管理與村民自治的有機銜接。首先，要創造有利于農村發展的有利宏觀環境。自《村組法》實施以后，鄉政管理與村民自治的關系不甚協調，并出現一定程度的脫節，重要原因在于農村發展中面臨新的矛盾和問題，即在市場經濟

發展中農業處于弱勢地位，農民是弱勢集團，在市場博弈中，農村和農民處于不利地位，使得國家和農民關系趨于緊張。從而為鄉政管理和村民自治的銜接帶來困難。所以，要從根本上解決鄉政管理和村民自治的脫節問題，必須在現代化進程中高度重視農業、農村和農民問題，尊重農民的民主權利，提高農民的博弈資本，為農村發展創造有利的宏觀環境。這是解決好自治權力與行政權力的關鍵。其次，要規范鄉村政治行為。根據有關制度規定，鄉政府有權管理本區域的事務，村委會亦有權自主處理本村范圍的事務。但村在鄉的管轄范圍內，由于對鄉政管理和村民自治的對象缺乏明確具體的規定，以至管理行為的人為性、隨意性較大，容易出現偏差。所以，無論是鄉政管理，還是村民自治，都必須通過建立相應的法律制度規范其行為，以明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預；村民自治既要維護村民的合法權益，又必須接受正常的鄉政管理。通過統一的法律制度，實現鄉鎮政府行政行為的合理化、規范化。把本屬于鄉村社會的權力歸還鄉村，建立和健全社會化服務體系，為農村產業化提供產前、產中、產后的服務等等，以期實現鄉村管理與村民自治有機的銜接。再其次，要拓寬“自下而上”的制度和權力形成的途徑與運行機制，徹底改變鄉鎮權力過分集中體制，完善人民代表大會制。目前，我國鄉鎮權力結構是以壓力型機制運行的金字塔式的權力過分集中結構，鄉鎮人民代表大會的法定重大功能無從實現。要改變目前鄉鎮及縣級人民代表大會幾乎等同于干部大會的代表構成結構，擴大村民和各階層群眾所占的比重，使民意能得到更充分更準確的表達，在法規等制度形成中發揮更大作用。最后。要在鄉鎮與村委會和村民之間建立一種正式的定期協商咨詢交流機制，使村委會和村民意愿能直達鄉鎮政府，鄉鎮政府也有了指導、支持和幫助村委會工作的渠道，這是一種工作機制，不同于信訪辦的民意上達和政府回復，具有在交流協商的基礎上作出共同認可之決定的權力，改變某些鄉鎮因與村委會無領導關系，長期不召開村主任會議，鄉與村之間聯系不暢的局面。

(三)選準突破口，使村民自治走上自我強化的道路

根據諾斯的理論，制度變遷的初始選擇構成了制度變遷的初始制度條件，在初始制度條件的報酬遞增和自我強化機制的作用下，制度變遷一旦走上了某一路徑就會沿著既定的路線不斷獲得自我強化。要使村民自治的發展出現突破，關鍵在于改變目前村級組織的權力授予方式。而“海選”(上級機關或村支部不定調。不劃框，不提候選人，由選民直接投票選舉村干部)則是村民自治發展走向正規的初始制度條件。實行“海選”將使村干部的權力來源發生由上級授權到村民授權的轉變，這就改變了傳統的村干部的任命方式，不僅使村委會的公共權力合法化，而且會增強村委會的權威，村干部的向上依附傾向將會因此改變。村干部和村民之間將成為當選者與選民的關系，加深了兩者利益的結合，因為選舉機制會盡力排除與選民利益嚴重沖突的人當選。村民授權的巨大壓力，會讓干部意識到要競選成功和在臺上站穩，就得盡心竭力為村民辦事。同時村民和縣級政府之間，也會因為海選形成共同監督鄉村權威的聯合力量。村民自治一經海選打開大門，就會刺激制度建設的社會需求，以繼續保持村民選擇的壓力。村民和村民代表就會進一步要求形成村務公開機制、決策機制以及對不合理負擔的否決機制。通過這些機制的運行，一是有利于規范和約束村干部的行為遏制腐敗現象，促進村政廉潔；二是有利于重建村干部與村民之間的相互信任關系，促進農村社會的穩定。通過民主決策機制，使村民自己的事情自己參與決定、自己去辦，自己受益。從而大大減少了由于村干部決策失誤而產生的群體不滿。

總之，村民自治作為當代中國民主政治建設最廣泛的實踐，它的具體形式無不滲透著現代民主理念和價值，它不僅突破了傳統民主理論，而且也為中國民主現代化提供了豐富的思想材料。中國農村現實異常復雜，村民自治作為中國農村的制度創新，必然涉及諸多方面與中國改革進程的發起和持續推進相關的復雜問題，說明這條道路需要有一個不斷創新、發展和完善的過程。但民主傳統是在實踐中培育的。政治民主是社會現代化的重要標志，是歷史發展的潮流。中國農村走向現代民主化也是一個必然過程，任何阻礙民主發展的借口都是站不住腳的。這種民主實踐一旦啟動，必然要求走人制度化的軌道，這就能使農村自治力量和國家力量在法律的規范下，形成“互強”力量的動態平衡。國家政權在農村基層中將獲得更為堅實的基礎，而廣大農民也將得到更加真實、廣泛及具體的民主權利。

責任編輯梅瑞祥