清代鹽法的公法問題管窺

丁　鈺

摘要本文試圖從行政法史的角度挖掘清代鹽政中的一些公法問題。通過分析“鹽引”和“鹽票”的法律性質。筆者將其界定為帶有行政許可性質的營業權先前完稅許可。而清代的鹽官管理制度、鹽課考成與引票核銷制度，對我國當今的鹽業專營制度改革有著深刻的啟示。

關鍵詞清代；鹽引；鹽課；行政許可

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9864(2009)02-0024-06

作為中國最后一個封建王朝，清朝在制度史上給我們留下無窮的財富和教訓。清代的鹽政集兩千年歷朝鹽政之大成，形成了一套較為完備和豐富的制度，其中有很多是值得我們借鑒的。清代鹽政的主要研究范疇包括：

其一，宏觀鹽政制度。“清之鹽法，大率因明制而損益之。”清朝前期的鹽法承接明朝，后經過幾次改革，出現了包括引岸制、官督商銷制在內的主要行鹽方式。由于產地、制作方法的不同，鹽政管理體系又略有差異；及至陶澍改革兩淮鹽政，又出現了票鹽，由此在運銷方式上呈現出官運官銷、官運商銷、商運商銷、委托專賣四種運銷制度。

其二，行鹽的地域管理。清初實行分割管理，劃分引窩，禁止越境銷售的制度。這一制度在咸豐朝有所改觀，“不若化私為官，奏準川、粵鹽人楚，商民均許販鬻，惟擇堵私隘口抽稅，一稅后給照放行。”

其三，鹽業的稅收管理。鹽稅主要包含場課、引課兩種。另外還有相對于附加稅的雜課；而在偏遠地區實行民營自用，國家只對其征稅的包銀制。

其四，鹽商的管理。總商總攬購銷并負責繳納鹽課，總商之下有場商負責收鹽，運商負責運銷。鹽商的經營活動必須持有“鹽引”。鹽引的法律屬性是本文的研究重點，也是清朝鹽政的核心內容。

其五，鹽政官員的管理。清代的鹽官從中央到地方分為五階：“曰總理，日巡視，日都轉，日分司，日場所。”

其六，緝私活動。清代對于私鹽的打擊力度極為嚴苛，但終究是鹽綱崩壞，其背后的原因值得深思。

鑒于學識有限，本文僅分析其中的幾個問題。

一、也談“鹽引”和“鹽票”的法律性質

(一)鹽引和鹽票的歷史溯源

關于食鹽專營最早可見于《管子·海王》第七十二：“吾欲藉于人，何如?”管子曰：“此隱情也。”桓公日：“然則吾何以為國?”管子日：“唯官山海可耳。”桓公日：“何謂官山海?”管子日：“海王之國，謹正鹽焚。”此處的“官山海”，即實現食鹽專營。齊國地處渤海灣，“海王”之地也，鹽業資源豐富，而荊楚之地身居內陸，缺鹽少鹵，《管子》在《小匡》中繼而闡述了國家專營鹽業，與其他內陸諸侯國進行鹽鐵交易的內容，鹽業富國為齊國崛起到了至關重要的意義。雖然桑弘羊在元狩年間的一場關于鹽鐵專營的辯論在鹽業專賣史上有著里程碑的作用，然而秦漢時期食鹽實行的是不完全的專賣制度，官收官運，有私營的成分。鹽引的產生，最終使得古代食鹽專賣制度得以系統化。鹽引是宋徽宗政和三年(1113)，由蔡京創行。用官袋裝鹽，限定斤重，封印為記，一袋為一引，編立引目號簿。當時鹽引又稱鈔引，在鹽鈔取鹽憑證的基礎上增加了官許賣鹽執照的性質。至明朝又有“綱法”，此乃萬歷年間袁世振所提出，凡是綱冊上有名的鹽商，可以世代壟斷鹽利，無名者不得充當鹽商。

至清朝，“凡引有大引，沿于明，多者二千數百斤；小引者，就明所行引剖一為二，或至十。有正引、改引、余引、綱引、食引、陸引、水引。”根據當時的相關法律，國家按“引”配鹽的最高法律依據是“皆視其產之多寡，與其運之遠近以配引”。全國主要按長蘆、山東、河東、兩淮、兩浙、兩廣、福建、四川、甘肅配額發放鹽引，以“引”計課，以“引”行鹽，每年各省還要對正引和余引進行核銷，并且登記造冊：“正引暢銷者，盡銷余引，余引有剩，匯行繳部(戶部)。”

清后期，鹽政弊端重重，加之連年戰事，國庫荒廢，兩淮地區率先廢除綱法，實行票鹽法。和綱引制不同的是，銷鹽不再實行世襲制，認票不認商，通過刺激競爭，新一代的鹽商崛起，鹽課也有所增加。根據《戶部則例》，“票引與鹽引同”，所以，無論鹽引還是票引，其國家壟斷鹽政的本質并未改變，只是部分地區的專營模式發生了變化。

(二)關于“鹽引”和“鹽票”法律性質的幾種學說

鹽業史研究一直以來慣用經濟學方法，而鮮用法學研究方法，若用了法學研究方法，又慣常用商法的思維，鮮有行政法學的思維，以至于關于“鹽引”和“鹽票”的法律性質局限于“有價證券說”和“契約說”。筆者可用資料寡陋，難免有遺漏，但從可及的眼界而觀之，近年來對“鹽引”和“鹽票”的法律性質進行系統界定的學術論文只有張世民教授的《清代鹽務法律問題研究》一文。他在列舉清代鹽引法律性質的學說演變時發現，無論是“有價證券說”還是“契約說”都來自于民國時期的研究成果。令人倍感遺憾的是，今人對此問題或是鮮有問津，或是一筆帶過，或是以訛傳訛，認定鹽引是有價證券無疑。

首先，張世民教授批判了“世產說”，即鹽引是鹽商的私人財產。而“鹽引并非等同于鹽商，根據清朝鹽法，鹽引每年由戶部頒發，逐年更換，不僅談不上世襲，而且在法律上沿年相襲亦無保障效力”。

其次，批判了“有價證券說”。何謂有價證券，民商法所言有價證券必然有債權債務關系。至于鹽引在民間用來抵押、質押，只能說是“鹽引作為營業權準入后的添附”，鹽引本身并不是債權的憑證。

再次，批判了“契約說”。該說以民國時期的財政總長周學熙為代表，認為此乃私人與政府之間的“契約買賣”。在當時看來是西方法律術語的“妙用”，以掩飾官商勾結下的國家壟斷。如今看來是荒唐的，在契約關系下，主體要件首先要平等，其次要有權利的交換，這也不同于今天的行政合同，這里不是私人提供產品與國家進行交易。恰恰相反，清政府作為封建國家，以本身為公產的鹽業自然資源占為己有再予以出賣，獲得一家王朝之財富。契約說顯然是粉飾了統治階級的本來目的。

最后，間接批判了“許可證說”。持此種觀點的多為公法學者，張教授援引了這樣一條注釋，“張正釗、韓大元主編的《中外許可證制度的理論與實務》中基本上把引定性為許可證制度中的表現形式，但語焉不詳，令人無從懸揣其意。”0筆者在此揣測，這可能是不同學科之間本身的壁壘所導致的。張教授從歷史學的角度，通過考證，提出鹽引不是“就場(鹽場)征稅”，所以鹽引不是完稅后的憑證；同時，鹽引也不是西方學者所言的特許證。遺憾的是，張教授沒有繼續就為什么不是特許證作進一步說明，僅就“前現代中國鹽引與近現代的特許證存在歧義性”做了交代。

(三)本人的觀點

盡管一度對中國古代是否存在行政法有著這樣那樣的爭議，后來學人們發現其實是衡量尺度的不同。古代中國的文官選拔制度和官吏監察制度成為中國古代行政法的研究熱點，而對于具體

行政管理制度，很多領域還是空白。早在1987年張晉藩教授就指出，中國古代行政法的內容可以大體概括如下：“中央和地方各類機關的組織、權限、責任、工作程序；官吏的選用、考核、獎懲、俸祿、黜陟、休致；文書的制定方式、程序、責任；行政管理監督、行政懲罰；賦稅、戶役、征榷、市糴、庫藏；官手工業、官商業的管理、保障；科技教育、天文、歷法、度量衡；宗教寺院和少數民族地區的行政管理等等。”由此可見，包括鹽業管理在內的經濟管理內容絕對是古代行政法不可小覷的問題。所以，針對“鹽引”和“鹽票”的性質，無法回避用行政法的眼光來看待。

清朝的鹽政管理莫不是一種政府管制，盡管和我們現代行政法所言的政府管制理論有著天壤之別，但不能否認其中的相似之處。主流觀點都認為古代行政法以文官制度為核心，其實，廣泛的經濟和社會的行政管理活動才是主要內容，只不過我們關注度還不夠。在大陸法系的行政法理論中，行政行為理論是近現代行政法的核心內容，它源于古羅馬的“法律行為”理論，而在英美法系則幾乎不引用該理論。此處，筆者借鑒的是大陸法系的行政法理論。

首先，“引票”具有營業準入許可的意味。“營業是民事主體一項最基本的經濟權利和經濟社會中最基礎的法律行為。”而在重農抑商的封建社會，營業權這個概念是無從談起的。清政府掌握鹽業資源，通過《欽定大清會典》和《欽定戶部則例》等法律形式，確定了鹽業資源統一由國家調配，并且通過發放鹽引的方式賦予鹽商營業權。在兩淮鹽業改革以前，鹽商的營業權一次取得便是世襲的。鹽引雖是一年一變(每年都要核銷報稅)，但是引窩卻是固定的。“引商有專賣域，謂之引地。當始認時費不貲，故承為世業。”這說明在實行票鹽之前，“引”是由大鹽商所把持，也就是“總商”，并且清前期總商的名錄是登記造冊的，他們的引窩固定且世襲。不難想象，只有實力雄厚的商人才可以做到總商，根據清朝“恤商裕鹽”的政策，他們堂而皇之地享受專有營業權繼而享受盤剝百姓所帶來的壟斷價格。

而兩淮實行票鹽以后，“引窩”失勢，最大的改變就是鹽商的地位不再是世襲制，任何人只要能認引納課，就能獲得鹽業經營權。無論是“引”還是“票”，都是在保證清政府的財政利益不受損害的情況下，對鹽商的一種授意和許可。但這又不同于我們現在所言的行政許可，現代意義上的行政許可是“基于當事人的申請，行政主體經過對申請的審查而決定是否準許所申請的活動(或從事某種活動的資格)的行政行為”。

其次，鹽引和鹽票有“完稅憑證”的意味。“在兩淮地區，納過真正的鹽課——請單銀后，商人拿到的是照單，只有鹽商憑照單下場買鹽后，再從場到儀征的途中經過泰壩的抽掣、白塔河巡檢的檢查，運司才把真正的引發給商人。”

不難發現，鹽引和鹽票在公法領域的定性，確實是一個復雜的問題，這主要是由于古代國家的行政管理體制存在諸多與現代法治政府相悖的做法。作為戶部本身而言，負責稅收和財政管理，并且同時掌握著工商業的管理職權。但是清朝的鹽法與以前的封建朝代相比，是集大成者，特別是票鹽的出現，體現出了行政許可初始市場的一定的公平與合理的端倪。綜上，筆者認為引票的性質可以暫且歸納為帶有行政許可性質的營業權先前完稅許可。

二、鹽業行政制度——鹽官制度

(一)鹽官的分類

根據《大清會典》的法律文本，規定鹽業由國家專營的是“與商于官”這四個字。那么，這里的“官”廣義上講是朝廷，而狹義上則包括兩個方面：

在中央，由戶部執掌全國鹽政。通過參考乾隆年間的《欽定戶部則例》，戶部的行政管理職責包括：倉場、漕運、田宅、戶口、鹽法、錢法、關市、災賑、解支、盤查、承追十二項。戶部最高長官為尚書，滿漢各一人；左侍部滿漢各一人，右侍部滿漢各一人，他們“掌天下之地政”。戶部作為中央機構具體到鹽務這一部分是如何運作的呢?“凡引見戶部分司之鹽關者，及鹽倉者、鹽局者，尚書、侍郎以錄頭名簽進于上，得旨出而宣焉。運官，解官之引見者，亦如之。”可見，鹽官之選任，經戶部引見，而后經皇帝定奪人選。

在地方，如上文所言，鹽官分為五階。總理處于金字塔頂，通常由地方行政長官一攬子負責。“兩淮鹽務在雍正九年，始以兩江總督兼行總理，遂為定制。”

鹽法茲事體大，關系國脈，自唐朝以來朝廷便設巡視巡鹽。清朝有“巡鹽御史”一職，起自順治二年。根據《清史稿》的記載，“世祖定巡視長蘆、兩淮、兩浙、河東鹽政，差監察御史各一，歲一更代”；“(順治)十年停，鹽務專責成運司。尋因運司權輕，仍命御史巡察”；“康熙十一年，復停巡鹽，(交由巡撫管理)”；“明年(康熙十二年)，巡撫金世德以直隸事繁，請仍差御史。于是，兩淮、兩浙、河東皆復舊制，既而兩廣、福建并設巡鹽御史，(康熙)五十九年，仍交督撫管理。”由此觀之，巡鹽御史一職時停時復，御史的職官品級或高或低，在處理與地方鹽運司的關系上，監察干預管理，使得這一制度本身失去了原本的作用，究其本源則是行政監察和行政管理合二為一的悲劇。

清政府不是一個“法制國”，“入關后的第一部監察大法《欽定臺規》記載了漕糧、鹽政、游牧三目，分別規定了三種御史的巡察制度。”而這樣的制度沒有得到很好的繼承，皇帝本身就可以肆意改變這一制度，在統治者看來，沒有強大的權力不能達到壟斷利益的實現。需要說明的是，康熙年間由總督和巡撫兼任的巡鹽御史也稱“鹽政”，其職權包括監督征課、調劑鹽價、糾察屬官。

都轉沿于明制，也稱鹽運司，別稱鹽臺，設于產鹽地區，直接屬于戶部掌管，是戶部在地方掌管鹽務的垂直機構，鹽運司的最高長官稱為都轉運使。鹽運使不同于鹽政，前者是行鹽管理者，后者是監督者，而到了清朝后期，巡鹽御史干涉地方運司，運司反而淪為鹽政的傀儡，從而導致了一批鹽政腐敗的窩案。同時，在不設鹽運司的地區設鹽法道，用以掌握鹽價、鹽場生產、運輸事宜。

在鹽運司之下設置鹽運分司，分司各設運判一名，運判之下，又設各個鹽場的鹽課司，長官稱作鹽課司大使，具體落實鹽的生產。

(二)鹽課考成與引票核銷

戶部鹽課考成的法律依據《欽定大清會典》、《欽定大清會典事例》、《欽定戶部則例》等，是清朝監察制度得以良好運用的示范。

清朝的監察主要是兩個方面，一個是系統內的，一個是系統外的，六科給事分別監察吏、戶、禮、兵、刑、工。對于戶部的監察主要是監督財物支領，直省錢糧奏銷等。鹽課考成不僅僅要將已銷未銷的鹽課數目和鹽引登記造冊，呈送給鹽政具題，并且要層層送往戶部注銷。某一鹽政任期內的具題，除都察院在其離任時要考察外，還需要做總冊送科稽核。在《欽定戶部則例》卷二十七中是這樣說明的：“各省鹽課奏銷如有未完，除將經征之運使等官照例議處外，并將督征之鹽政及監管鹽務之督撫，隨案開送職名，一并

議處。”由此可見，在鹽課考成的過程中，上級鹽政、督撫(巡鹽御史)、戶部、科道，可謂是層層把關，多方位監督。另外，由于各個衙門必須按照規定時間將文書送主管的科道審核，逾期，科道即可參奏，這在鹽業行政機關的效率上也做了嚴格的限制。

三、清朝鹽法啟示錄

(一)從斂財有道到鹽綱崩壞的教訓

在清朝，什么人可以“以布衣上交天子”?恐怕在乾隆時期只有鹽商有這等殊榮了。乾隆當政60年，朝廷從兩淮鹽業獲利兩億七千五百多萬兩，加上行政官員私人的獲利，共四億兩白銀，這還不包括乾隆六次南巡所消耗的大量鹽商的錢財。只有深刻地了解鹽課在清朝國庫中的地位，才能明白封建統治者是如何搜刮民脂民膏進行著奢侈無度的消費。

鹽課有五，灶課、引課、雜課、稅課、分課。灶課，產生于生產領域，自雍正時期實行攤丁入畝以后，鹽灘按畝征稅，熬鹽還要再加灶鍋稅；引課，前文已經介紹，是正課；稅課是偏遠地區允許民間自制自用的鹽稅，覆蓋地區非常有限。單看法律文件，清朝法定稅額不算高，但是清中后期朝綱腐敗，既要體恤鹽商又要充盈國庫，引價這才越抬越高，鹽稅成了財政收入的第二大來源，幾近一半的國庫來源于鹽稅。乾隆三十三年的兩淮鹽引案，引發地方官場地震，前任鹽政分別收受繳銀十三萬兩余和八萬兩余。乾隆十八年的鹽課總收入是7014941兩白銀，也就是說，兩淮鹽引案贓款至少高達全國鹽課總數的四分之一左右。

鹽官腐敗，鹽商壟斷，國家重稅，因此促成私鹽泛濫和社會矛盾激化；與此同時，《大清律例》又單列鹽法一章，對走私私鹽和徇私枉法采取尤為嚴厲的打擊措施，清朝鹽業緝私的隊伍也異常龐大；而鹽綱之壞還是不可遏制的，一代又一代鹽梟榮枯之后，清王朝的鹽綱最終瓦解，而本源是封建國家以鹽為利推行國家壟斷所導致的，這是腐敗的土壤，現代民主社會極力反對的也正是行業性的非自然壟斷性質的行政壟斷所帶來的詬病，它直接和人民主權相背離。

(二)鹽業行政管理體制的經驗

通常我們認為行政程序法誕生在西方，而在清朝鹽業的運行中，不難發現行政程序的法則古已有之，包括鹽課考成制度和嚴格的期限制度都令人欽佩。再有，反觀之如今鹽業的國家專營，由鹽業公司負責食鹽分配，再監督地方的鹽政管理，如此直線式的雙重身份也是隱藏危機的。清朝的鹽業監管既有行業內的監管，比如當地鹽政；又有行業外的監管，比如巡鹽御史。只可惜，清后期這個制度變了味，走了樣，而其本身卻是值得借鑒的。而今，是否在鹽業公司之外成立監管部門呢?考慮到巡鹽御史最終不行監管職責而干預地方鹽政的歷史覆轍，筆者更傾向于將食鹽的安全問題歸到衛生監督部門的職權范圍內。還有一個細節也引起了筆者的注意，那就是在偏遠地區實行包課，解決無鹽地區的食鹽問題；我們是否可以從中獲得經驗，專門成立偏遠地區的食鹽補貼專項基金呢?

誠然，現今的食鹽專營制度和封建國家的食鹽專賣制度有著本質的區別，實現食鹽專營的目的也是公共管理領域一項強化國民體質消除碘缺乏癥的歷史任務。筆者通過一段時期的閱讀，從行政法的角度看到了清代鹽引的行政許可隱性，看到了古代經濟史研究中的公法思維的缺失，也獲得了一些感悟。但淺薄之處不在少數，唯有拋磚引玉，請更多的人來關注我們曾經覺得無法用現代公法理念關注的歷史問題。