規(guī)范與變通

陳漢聰　陳學(xué)飛

摘 要： 對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中政策實(shí)施結(jié)果與政策目標(biāo)不一致的現(xiàn)象的研究，已經(jīng)成為政策科學(xué)研究的重要議題之一。而如何更好地呈現(xiàn)并解釋這一現(xiàn)象，則是眾多研究者努力的方向所在。本文以2003-2008年教育部出臺(tái)的獨(dú)立學(xué)院政策為例，選取國(guó)內(nèi)較早發(fā)展民辦二級(jí)學(xué)院的浙江省為研究對(duì)象，對(duì)獨(dú)立學(xué)院政策在省級(jí)層次的實(shí)施情況進(jìn)行描述和分析。首先，本文梳理了浙江省民辦二級(jí)學(xué)院發(fā)展情況，總結(jié)了這些二級(jí)學(xué)院辦學(xué)模式的基本特征；其次，本文簡(jiǎn)要分析了獨(dú)立學(xué)院政策的兩個(gè)主要目標(biāo)及三個(gè)規(guī)范性的政策要求，在此基礎(chǔ)上對(duì)浙江省相關(guān)政策參與者落實(shí)這三個(gè)規(guī)范性政策要求的基本情況進(jìn)行描述；最后，本文試圖對(duì)政策變通的相關(guān)理論進(jìn)行簡(jiǎn)要探討。

關(guān)鍵詞： 獨(dú)立學(xué)院； 政策實(shí)施； 浙江省； 政策規(guī)范； 政策變通

中圖分類(lèi)號(hào)： G40-011.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-8381（2009）03-0014-07

獨(dú)立學(xué)院的前身是國(guó)有民辦二級(jí)學(xué)院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)二級(jí)學(xué)院，與2003年相關(guān)政策出臺(tái)之后的稱(chēng)謂“獨(dú)立學(xué)院”相區(qū)分）。早在20世紀(jì)90年代初，隨著高等教育體制改革的啟動(dòng)，國(guó)內(nèi)部分普通高校開(kāi)始進(jìn)行了舉辦具有民營(yíng)性質(zhì)的二級(jí)學(xué)院的探索，早期的如1992年天津師范大學(xué)舉辦的國(guó)際女子學(xué)院。此后，四川師范大學(xué)、上海理工大學(xué)、東華大學(xué)等高校也舉辦了一些性質(zhì)類(lèi)似、形式不一的二級(jí)學(xué)院。

1999年，伴隨著高校大擴(kuò)招政策的實(shí)施，二級(jí)學(xué)院在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始了較為迅猛的發(fā)展歷程。江蘇、浙江、吉林、遼寧等省份的二級(jí)學(xué)院都有了較大的發(fā)展。截至2003年初，全國(guó)已有25個(gè)省市舉辦了300多所二級(jí)學(xué)院。

2003年4月23日，教育部在對(duì)二級(jí)學(xué)院進(jìn)行長(zhǎng)達(dá)4年之久的觀望之后，最終制定了《教育部關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“8號(hào)文件”），此后，又通過(guò)一系列具體的政策措施來(lái)落實(shí)、完善8號(hào)文件中提出的政策目標(biāo)，獨(dú)立學(xué)院政策執(zhí)行過(guò)程也由此正式開(kāi)始。本文通過(guò)對(duì)浙江省二級(jí)學(xué)院的發(fā)展情況、獨(dú)立學(xué)院政策頒布之后的實(shí)施情況的描述，試圖較為清晰地展示國(guó)家教育政策在省級(jí)層次的實(shí)施情況的基本脈絡(luò)。

一、浙江省二級(jí)學(xué)院的產(chǎn)生和發(fā)展

（一）二級(jí)學(xué)院誕生的時(shí)代背景

浙江省地處我國(guó)東南沿海地區(qū)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模位居全國(guó)前列。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江人發(fā)揚(yáng)“自強(qiáng)不息、堅(jiān)韌不拔、勇于創(chuàng)新、講求實(shí)效”的浙江精神，全省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總體較好，增長(zhǎng)強(qiáng)勁，從1978-1998年的20年間，浙江省的人均GDP由全國(guó)第14位上升至第4位，城鄉(xiāng)人均收入明顯提高，人民群眾生活水平得到改善，對(duì)子女接受高等教育的要求十分強(qiáng)烈。

在高等教育方面，浙江省高等教育底子較為薄弱，1998年全省普通高校共有32所，校均規(guī)模只有3 000名學(xué)生，其中占地面積100畝以下的“袖珍高校”就有7所，全省高等教育毛入學(xué)率僅為8.9%。由于高等教育發(fā)展滯后，號(hào)稱(chēng)“文化之邦”的浙江，每3個(gè)考生中只有1個(gè)能上大學(xué)，全省高層次人才存量不足，增量不快，高等教育特別是優(yōu)質(zhì)本科教育資源短缺，成為全省提前基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的瓶頸［1］。

不僅如此，開(kāi)始于20世紀(jì)90年代中期的高等教育體制改革，進(jìn)一步加劇了浙江省高等教育供需之間的矛盾，促使浙江省尋找其他途徑來(lái)擴(kuò)大高等教育機(jī)會(huì)。從1999年到2000年，全國(guó)部屬高校有相當(dāng)一部分“下放”到各自所在的省份，中央各部委屬高校的總量從當(dāng)時(shí)的367所減少到100所左右，這樣一來(lái)，部屬院校面向浙江省的招生人數(shù)就比以往相應(yīng)削減達(dá)1萬(wàn)人［2］。而原浙江大學(xué)、杭州大學(xué)、浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)、浙江醫(yī)科大學(xué)合并組建了新的浙江大學(xué)后，由于新成立的浙江大學(xué)的基本發(fā)展策略是“穩(wěn)定本科教育規(guī)模，重點(diǎn)發(fā)展研究生教育、提高辦學(xué)層次和水平”，這樣一來(lái)，也從整體上減少了在本省招收本科生的數(shù)量。

綜上所述，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)而高等教育供給嚴(yán)重不足，特別是本科層次的優(yōu)質(zhì)高等教育資源的供給不足，是浙江省二級(jí)學(xué)院誕生的基本背景。

（二）二級(jí)學(xué)院的誕生及其擴(kuò)張

如何緩解高等教育供求之間的突出矛盾，改變浙江省高層次人才存量不足、增量不快的現(xiàn)狀，成為擺在浙江省政府部門(mén)面前的一個(gè)重要問(wèn)題。總體來(lái)看，浙江省采取的基本策略是：加大對(duì)原有普通高校的改革和發(fā)展力度，盡可能地開(kāi)發(fā)已有高校的擴(kuò)張潛能；與此同時(shí)，大力興辦國(guó)有民辦性質(zhì)的本科二級(jí)學(xué)院，即“由普通本科高校開(kāi)辦的，不依賴(lài)政府投資，以民營(yíng)機(jī)制辦學(xué)，按成本收費(fèi)的本科學(xué)院”［2］65，這成為浙江省擴(kuò)大本科層次高等教育規(guī)模的重要措施。

浙江省舉辦的第一所二級(jí)學(xué)院是寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院。1998年，在面臨高校間激烈的競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的情況下，寧波大學(xué)黨委提出了在校內(nèi)開(kāi)辟一塊“試驗(yàn)田”的設(shè)想，即通過(guò)對(duì)寧波大學(xué)西校區(qū)（原寧波師范學(xué)院院址）230多畝土地及教學(xué)設(shè)施的置換，按照成本收費(fèi)的原則，舉辦一所具有獨(dú)立法人資格、獨(dú)立校園、獨(dú)立財(cái)務(wù)核算、相對(duì)獨(dú)立的民辦二級(jí)學(xué)院[CD2]寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院。這一改革設(shè)想很快獲得了浙江省教育廳的支持。1999年4月22日，浙江省政府批復(fù)了省教育廳和寧波市政府的申辦要求，同意寧波大學(xué)創(chuàng)辦國(guó)有民辦機(jī)制運(yùn)行的二級(jí)學(xué)院。6月25日，浙江省首個(gè)民辦本科二級(jí)學(xué)院[CD2]寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院正式成立。

寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院設(shè)立后，這種辦學(xué)模式迅速引起了浙江省高教界的強(qiáng)烈反響，激發(fā)了浙江省內(nèi)其他普通高校和相關(guān)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)熱情，并紛紛向浙江省政府提出辦學(xué)申請(qǐng)。在這種情況下，對(duì)于民辦二級(jí)學(xué)院這種新事物，應(yīng)當(dāng)采取什么樣的發(fā)展導(dǎo)向？是謹(jǐn)慎探索，先由個(gè)別學(xué)院進(jìn)行辦學(xué)試點(diǎn)，成熟后再逐步推廣；還是積極發(fā)展，全面推進(jìn)，在發(fā)展中解決可能出現(xiàn)的問(wèn)題？

對(duì)于這一問(wèn)題，浙江省相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層經(jīng)過(guò)專(zhuān)題調(diào)研、聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，最后做出了如下決策：為了緩解當(dāng)時(shí)浙江省高等教育面臨的擴(kuò)招壓力，滿(mǎn)足高校及社會(huì)各界的辦學(xué)熱情，決定擴(kuò)大民辦二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)試點(diǎn)，在全省范圍內(nèi)推廣這種新型的高等教育辦學(xué)模式。

于是，在此后1年多的時(shí)間里，浙江省又陸續(xù)舉辦了其他21所獨(dú)立學(xué)院：

1999年7月5日，中國(guó)計(jì)量學(xué)院得到其主管部門(mén)國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)文批準(zhǔn)，設(shè)立二級(jí)學(xué)院育英學(xué)院。

1999年7月，經(jīng)教育部和浙江省政府批準(zhǔn)，浙江大學(xué)與杭州市政府、浙江電信實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司（原省郵電管理局）共同發(fā)起創(chuàng)辦了浙江大學(xué)城市學(xué)院。

1999年8月4日，浙江省政府又同時(shí)批準(zhǔn)同意浙江工業(yè)大學(xué)等8所高校組建各自的民辦二級(jí)學(xué)院：浙江工業(yè)大學(xué)舉辦了之江學(xué)院，杭州電子科技大學(xué)（原為杭州電子工業(yè)學(xué)院）舉辦了信息學(xué)院，溫州醫(yī)學(xué)院舉辦了仁濟(jì)學(xué)院，浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院舉辦了東方學(xué)院，浙江工商大學(xué)（原杭州商學(xué)院）舉辦了國(guó)際經(jīng)貿(mào)學(xué)院，杭州師范學(xué)院舉辦了錢(qián)江學(xué)院，浙江師范大學(xué)舉辦了行知學(xué)院，湖州師范學(xué)院舉辦了求真學(xué)院。

10月10日，浙江省政府又發(fā)文同意浙江理工大學(xué)（當(dāng)時(shí)為浙江工程學(xué)院）組建科技與藝術(shù)學(xué)院，浙江科技學(xué)院（原杭州應(yīng)用工程技術(shù)學(xué)院）組建科技學(xué)院。

2000年1月5日，浙江省政府又批復(fù)同意了5所學(xué)院舉辦二級(jí)學(xué)院，即浙江中醫(yī)學(xué)院舉辦濱江學(xué)院，浙江海洋學(xué)院舉辦東海科學(xué)技術(shù)學(xué)院，浙江林學(xué)院舉辦天目學(xué)院，溫州師范學(xué)院舉辦甌江學(xué)院，紹興文理學(xué)院舉辦元培學(xué)院。

2001年初，經(jīng)教育部批準(zhǔn)，浙江大學(xué)創(chuàng)辦第二所二級(jí)學(xué)院，即浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院。

這樣一來(lái)，浙江省的普通高校前后共舉辦22所二級(jí)學(xué)院。二級(jí)學(xué)院的出現(xiàn)，極大地緩解了高等教育供求之間的矛盾。“母體高校的孵化，民營(yíng)機(jī)制的營(yíng)養(yǎng)，兩種優(yōu)勢(shì)的嫁接加快了二級(jí)學(xué)院的生長(zhǎng)速度，縮短了它的成長(zhǎng)周期。而因?yàn)樗^頂公辦高校的‘金字招牌，很快就贏得了考生和家長(zhǎng)的心理認(rèn)同；民間資本的注入，更是讓它一出生就打上了‘民營(yíng)機(jī)制的烙印。”［2］71

正是由于同時(shí)擁有公辦普通高校的招牌、師資、管理等資源，民辦機(jī)制的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、運(yùn)行模式兩方面的優(yōu)勢(shì)，二級(jí)學(xué)院從一開(kāi)始就呈現(xiàn)出迅猛發(fā)展的勢(shì)頭，辦學(xué)規(guī)模迅速擴(kuò)大。以創(chuàng)辦于1999年的浙江大學(xué)城市學(xué)院為例，該校1999年招生人數(shù)為540人，在此后的幾年里，招生人數(shù)分別達(dá)到1 500人，2 493人，2 897人，2 940人，到2003年，就基本成為“萬(wàn)人大學(xué)”。1999年，成立僅幾個(gè)月的寧波大學(xué)科技學(xué)院參加普通高校招生，報(bào)考者蜂擁而至，最后錄取人數(shù)居然達(dá)到了1 000人，此后幾年，盡管學(xué)院不斷擴(kuò)招，卻仍然供不應(yīng)求。據(jù)浙江省教育廳統(tǒng)計(jì)，2003年浙江獨(dú)立學(xué)院招生2.95萬(wàn)人，在校生8.6萬(wàn)人，分別占全省本科招生、在校生總數(shù)的36.4%、34%。新生報(bào)到率均在95%以上，2003的首屆畢業(yè)生畢業(yè)率、學(xué)位授予率、就業(yè)率與“二本”學(xué)生基本相近［2］86。

（三）浙江省二級(jí)學(xué)院的基本特點(diǎn)

浙江省二級(jí)學(xué)院的發(fā)展，具有自身鮮明的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)主要可以歸納為以下三個(gè)方面：

1．以母體高校為主導(dǎo)，政府部門(mén)積極推動(dòng)。

一方面，二級(jí)學(xué)院的產(chǎn)生源自于普通高校，普通高校具有較強(qiáng)的舉辦獨(dú)立學(xué)院的意愿。寧波大學(xué)科學(xué)技術(shù)學(xué)院就是在母體高校面臨高校間激烈競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足的情況下提出辦學(xué)訴求的。而在寧波大學(xué)的示范作用下，浙江省內(nèi)的其他普通本科高校紛紛提出了舉辦二級(jí)學(xué)院的申請(qǐng)。

另一方面，如果單有普通高校的辦學(xué)訴求，顯然是不足以在如此短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)二級(jí)學(xué)院如此大規(guī)模的發(fā)展的，政府部門(mén)在其中扮演著極為關(guān)鍵的角色。浙江省的政府部門(mén)不僅在很短的時(shí)間內(nèi)迅速批準(zhǔn)了這些高校的辦學(xué)申請(qǐng)，同時(shí)，通過(guò)直接提供土地和經(jīng)費(fèi)支持、出臺(tái)力度空前的政策措施等方式來(lái)支持二級(jí)學(xué)院的發(fā)展。如，杭州市政府作為浙江大學(xué)城市學(xué)院的三家出資方之一，前期就投入6 000萬(wàn)元；而浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院更是在寧波市政府的大力支持下創(chuàng)辦起來(lái)的，其校園建設(shè)采取的是“交鑰匙”的建設(shè)模式，即由寧波市政府投資8.4億元進(jìn)行校園建設(shè)，校園建成后移交給浙江大學(xué)，由浙江大學(xué)負(fù)責(zé)辦學(xué)與管理。同樣地，浙江省政府在杭州下沙、濱江、小和山和寧波、溫州等地設(shè)立的若干高教園區(qū)，大大地提升了普通高校和二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)空間。

2．二級(jí)學(xué)院主要由普通高校獨(dú)家舉辦，基本沒(méi)有引入社會(huì)資金作為合作方。

在浙江省最初舉辦的22所二級(jí)學(xué)院中，除了少數(shù)幾所由企業(yè)或地方政府參與辦學(xué)之外，其他二級(jí)學(xué)院都沒(méi)有引進(jìn)社會(huì)資金，而是由母體高校獨(dú)立舉辦。在浙江省教育廳出臺(tái)的一份文件中提到，“我省22所獨(dú)立學(xué)院，除浙江大學(xué)城市學(xué)院、浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院、浙江工程學(xué)院嘉泰學(xué)院外，其余19所獨(dú)立學(xué)院的舉辦者保持不變，仍以母校作為獨(dú)立學(xué)院的唯一舉辦方。”［3］

3．教學(xué)管理主要由母體高校承擔(dān)，母體高校與獨(dú)立學(xué)院二者之間的關(guān)系密切。

浙江省的二級(jí)學(xué)院，大多數(shù)是母體高校自辦的，即母體高校是實(shí)質(zhì)上唯一的舉辦者，全面負(fù)責(zé)二級(jí)學(xué)院的教學(xué)管理工作。有論者直接將這種辦學(xué)模式總結(jié)為“高校獨(dú)立舉辦”的模式。浙江省的絕大多數(shù)的二級(jí)學(xué)院都沒(méi)有來(lái)自高校之外的民間投資方，董事會(huì)也往往只是形式上的二級(jí)學(xué)院的“最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”，而不具體負(fù)責(zé)學(xué)院的管理工作。“它依托母體高校獨(dú)家舉辦，法人代表一般由母校校長(zhǎng)或主管副校長(zhǎng)兼任，院級(jí)干部由母體高校委派任命，教學(xué)管理人員大都由母體高校輸出。從實(shí)際辦學(xué)看，它更像高校的一個(gè)特區(qū)或試驗(yàn)田，即利用優(yōu)惠的收費(fèi)政策，在高等教育引入市場(chǎng)機(jī)制，加快發(fā)展步伐方面先走一步。”［2］70

這種主要由母體高校舉辦和負(fù)責(zé)管理的二級(jí)學(xué)院，事實(shí)上更類(lèi)似于社會(huì)各界廣為議論的“校中校”，這也是當(dāng)時(shí)浙江省二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)合法性一直遭到外界質(zhì)疑的地方。浙江省的二級(jí)學(xué)院在這一點(diǎn)上似乎表現(xiàn)得尤其典型：母體高校是二級(jí)學(xué)院實(shí)質(zhì)上的唯一的舉辦方，多數(shù)二級(jí)學(xué)院沒(méi)有獨(dú)立的校園，教學(xué)設(shè)施都是與母體高校共享的，教學(xué)和管理人員隊(duì)伍主要來(lái)自母體高校，在8號(hào)文件出臺(tái)前學(xué)歷和學(xué)位證書(shū)也是由母體高校頒發(fā)的。在筆者調(diào)研的一所位于杭州的獨(dú)立學(xué)院中，該獨(dú)立學(xué)院成立于1999年10月，2000年開(kāi)始招生。2002年，母體高校將獨(dú)立學(xué)院管理班子解散，將學(xué)生分散到各個(gè)院系中，與母體高校的普通本科生一起修讀相關(guān)課程，二者在學(xué)期間享受到的教育資源基本沒(méi)有差別。該校直到2005年才重新組建獨(dú)立學(xué)院的管理班子，進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)和管理活動(dòng)。在三年左右的時(shí)間里，該學(xué)院不但沒(méi)有自己獨(dú)立的校園和師資隊(duì)伍，甚至沒(méi)有自己實(shí)體的管理機(jī)構(gòu)，基本是一個(gè)名義上的機(jī)構(gòu)而已。通過(guò)這一相對(duì)極端的例子，我們不難看到二級(jí)學(xué)院與母體高校之間密不可分的關(guān)系。

二、國(guó)家獨(dú)立學(xué)院政策的出臺(tái)及浙江省的實(shí)施

1999年之后，二級(jí)學(xué)院在全國(guó)大多數(shù)省份實(shí)現(xiàn)大規(guī)模發(fā)展的同時(shí)，與此相伴隨的違規(guī)招生、學(xué)生鬧事、辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)、教育公平等問(wèn)題也日益引起人們的關(guān)注，這些情況也在教育部相關(guān)部門(mén)的密切監(jiān)控之下。2003年4月23日，教育部在對(duì)二級(jí)學(xué)院進(jìn)行的長(zhǎng)達(dá)4年之久的觀望之后，最終制定了8號(hào)文件，開(kāi)始對(duì)二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)行為進(jìn)行規(guī)范，此后，又相繼出臺(tái)了一系列政策措施，來(lái)落實(shí)和完善8號(hào)文件中提出的政策目標(biāo)。在本文中，獨(dú)立學(xué)院政策是指從2003年4月23日頒發(fā)的8號(hào)文件至2008年2月22日發(fā)布的《獨(dú)立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)26號(hào)令）期間由教育部及其下屬職能部門(mén)頒布的關(guān)于獨(dú)立學(xué)院的規(guī)范性文件的總和。以下是主要的政策文件一覽表：

以上這些政策文件，一方面對(duì)已有的二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)行為進(jìn)行規(guī)范，為舉辦新的獨(dú)立學(xué)院提供一個(gè)基本的制度框架，另一方面，也具有進(jìn)一步促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院發(fā)展的目標(biāo)取向。進(jìn)行規(guī)范是基本手段，促進(jìn)發(fā)展則是基本目的。

對(duì)于浙江省而言，由于舉辦階段已經(jīng)基本完成，即絕大多數(shù)符合條件的本科層次的普通高校都已經(jīng)舉辦了二級(jí)學(xué)院。因此，獨(dú)立學(xué)院政策的實(shí)施，主要是按照8號(hào)文件等的要求來(lái)規(guī)范已有的二級(jí)學(xué)院的辦學(xué)行為。

對(duì)于已經(jīng)舉辦的二級(jí)學(xué)院而言，落實(shí)獨(dú)立學(xué)院政策，可以歸結(jié)為以下三個(gè)方面工作：一是從辦學(xué)機(jī)制上，引入社會(huì)資金參與辦學(xué)；二是從辦學(xué)形式上，要落實(shí)文件規(guī)定的六個(gè)獨(dú)立，即“獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施，實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)組織和管理，獨(dú)立進(jìn)行招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)，獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。”三是在具體的辦學(xué)行為上，要嚴(yán)禁違規(guī)招生，確保教育教學(xué)質(zhì)量，加強(qiáng)師生思想工作，維持學(xué)院穩(wěn)定和正常的辦學(xué)秩序。

（一）關(guān)于“社會(huì)資金參與辦學(xué)”

正如以上所述，浙江省的獨(dú)立學(xué)院除了浙江大學(xué)城市學(xué)院、溫州大學(xué)城市學(xué)院等少數(shù)學(xué)院有社會(huì)資金的介入辦學(xué)之外，其他絕大多數(shù)學(xué)院是由母體高校獨(dú)立舉辦的，并沒(méi)有社會(huì)資金的參與。在浙江省教育廳向浙江省政府提交的《浙江省教育廳關(guān)于我省獨(dú)立學(xué)院發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的報(bào)告》中也明確提到，“對(duì)照8號(hào)文件精神，我省獨(dú)立學(xué)院與規(guī)定要求明顯不相符合，主要問(wèn)題是我省獨(dú)立學(xué)院除了溫州大學(xué)城市學(xué)院外，其他都沒(méi)有真正意義上的社會(huì)力量參與辦學(xué)。”

關(guān)于是否引進(jìn)社會(huì)資金參與辦學(xué)，事實(shí)上從一開(kāi)始，浙江省教育行政管理部門(mén)就是有所顧慮的。在筆者對(duì)浙江省教育廳某工作人員的訪談中，就談到了當(dāng)時(shí)管理部門(mén)關(guān)于社會(huì)力量參與辦學(xué)的兩個(gè)方面的考慮：

首先，從客觀效果來(lái)看，企業(yè)的投資與向?qū)W生收取學(xué)費(fèi)，實(shí)質(zhì)上是相同的，因?yàn)槠髽I(yè)的投資最終也將從學(xué)生的學(xué)費(fèi)中進(jìn)行償還。而且，如果獨(dú)立學(xué)院是由企業(yè)老板投資的，那么由于企業(yè)營(yíng)利的動(dòng)機(jī)，在跟學(xué)校合作辦學(xué)的過(guò)程中就會(huì)遇到各種問(wèn)題和矛盾，比如在辦學(xué)成本方面，如果學(xué)院要加大教學(xué)方面的支出，投資方就可能不同意了。但是，如果獨(dú)立學(xué)院是母體高校自辦的，學(xué)校就會(huì)把從學(xué)生收來(lái)的學(xué)費(fèi)部分地反饋給學(xué)生，學(xué)生就能夠享受到更多的教育資源。

第二，從浙江省當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的總體實(shí)力來(lái)看，大多是一些中小型企業(yè)，這些企業(yè)家的資金實(shí)力、辦學(xué)理念，個(gè)人素質(zhì)等，與普通高校及教育行政管理部門(mén)的期望之間有一定的差距。如果有企業(yè)家能夠達(dá)到像香港的李嘉誠(chéng)、邵逸夫的境界，他們的資金規(guī)模雄厚，而且也有把財(cái)富回饋社會(huì)的意愿，我們當(dāng)然很歡迎。也就是說(shuō)，作為普通高校的合作方的企業(yè)，一方面這個(gè)企業(yè)自身要達(dá)到能夠抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，另一方面企業(yè)家要有主動(dòng)回饋社會(huì)的意愿，而不是為了營(yíng)利。但是目前顯然不具備這樣的條件。

在這位工作人員看來(lái)，“因?yàn)閷W(xué)校教育有自己的規(guī)律，而企業(yè)追求利潤(rùn)有追求利潤(rùn)的規(guī)律，這二者的矛盾如果沒(méi)有‘回饋社會(huì)這樣一種理念的指導(dǎo)，那么獨(dú)立學(xué)院是辦不好的。基于這樣的考慮，我們當(dāng)時(shí)就沒(méi)有到社會(huì)上去找企業(yè)，而是由母體高校的獨(dú)資企業(yè)來(lái)辦學(xué)，這樣一來(lái)，利益能夠統(tǒng)一，思想能夠統(tǒng)一，從而才能實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)地辦學(xué)。”

從現(xiàn)實(shí)的情況看，浙江省教育行政管理部門(mén)和高校的擔(dān)心也來(lái)自于實(shí)踐中的教訓(xùn)。在浙江科技學(xué)院與浙江明日公司合作舉辦浙江科技學(xué)院理工學(xué)院的過(guò)程中，就由于合作雙方發(fā)生利益糾紛而對(duì)簿公堂，最后該學(xué)院被迫終止了辦學(xué)。這一事件曾經(jīng)引起多家媒體和社會(huì)的廣泛關(guān)注，甚至連《人民日?qǐng)?bào)》都報(bào)道了這一事件［4］。

這樣一來(lái)，出于對(duì)民營(yíng)資本的實(shí)力、辦學(xué)動(dòng)機(jī)、合作風(fēng)險(xiǎn)等多方面的考慮，浙江省最后采取的做法是：“為了保持與國(guó)家政策的基本一致，又能夠很好地規(guī)避辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn),經(jīng)與教育部再三溝通，在得到教育部基本認(rèn)可的情況下，我省普通本科院校通過(guò)與校辦企業(yè)（系各高校的全資企業(yè)）合作的方式，從形式上達(dá)到了與教育部8號(hào)文件規(guī)定的要求，而實(shí)質(zhì)上仍為各高校獨(dú)立辦學(xué)。”［2］82

（二）關(guān)于“六個(gè)獨(dú)立”

教育部的政策文件規(guī)定獨(dú)立學(xué)院要實(shí)現(xiàn)六個(gè)獨(dú)立：獨(dú)立的校園和基本辦學(xué)設(shè)施，實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的教學(xué)組織和管理，獨(dú)立進(jìn)行招生，獨(dú)立頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)，獨(dú)立進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，應(yīng)具有獨(dú)立法人資格，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

在8號(hào)文件出臺(tái)之前，浙江省的這些獨(dú)立學(xué)院中，除了浙江大學(xué)城市學(xué)院和浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院兩所獨(dú)立學(xué)院之外，其他的獨(dú)立學(xué)院都沒(méi)有獨(dú)立的校園。因此，在2003年底的獨(dú)立學(xué)院第一批重新報(bào)批的過(guò)程中，浙江省上報(bào)的20所獨(dú)立學(xué)院中，也就只有這兩所獨(dú)立學(xué)院得到確認(rèn)，其他的18所都沒(méi)能得到確認(rèn)。

辦學(xué)資格沒(méi)有得到確認(rèn)，意味著第二年就不能進(jìn)行招生。“因?yàn)榘凑战逃康囊螅胀ǜ咝１仨氃诋?dāng)年5月1日之前在本校的網(wǎng)站上向社會(huì)公布本校的招生簡(jiǎn)章，其中招生的院校必須明確學(xué)校的性質(zhì)。從這點(diǎn)來(lái)看，如果浙江的二級(jí)學(xué)院在2004年5月1日前未被教育部確認(rèn)的話，在當(dāng)年招生中必然會(huì)有一定困難。”［2］83為了盡快落實(shí)教育部的政策要求，浙江省教育廳于2003年7月發(fā)布了《浙江省教育廳貫徹教育部<關(guān)于規(guī)范并加強(qiáng)普通高校以新的機(jī)制和模式試辦獨(dú)立學(xué)院管理的若干意見(jiàn)>的通知》，該通知從獨(dú)立學(xué)院的設(shè)置規(guī)范、獨(dú)立學(xué)院的管理體制和運(yùn)行機(jī)制、教學(xué)和招生管理工作、學(xué)歷證書(shū)管理、收費(fèi)和財(cái)務(wù)管理、獨(dú)立學(xué)院督查和評(píng)估等六個(gè)方面進(jìn)行了要求和規(guī)范。在這一意見(jiàn)推動(dòng)下，浙江省的獨(dú)立學(xué)院逐步向“六個(gè)獨(dú)立”的目標(biāo)前進(jìn)。即使如此，正如在該文件中提出的，“由于這是一個(gè)新生事物，尚有不少不足之處，需要不斷地加以改進(jìn)。”

在這“六個(gè)獨(dú)立”中，最為直觀同時(shí)也是比較基礎(chǔ)性的獨(dú)立就是“獨(dú)立校園”，這也一直是浙江省多數(shù)獨(dú)立學(xué)院在前期的辦學(xué)過(guò)程中沒(méi)能做到的。在相關(guān)政策規(guī)范的要求下，浙江省的這些獨(dú)立學(xué)院最終采取的基本措施是：“對(duì)于沒(méi)有獨(dú)立學(xué)院校園的獨(dú)立學(xué)院，在校本部以綠籬隔離等方式相隔，形成單獨(dú)的辦學(xué)空間。”

［5］

（三）關(guān)于“規(guī)范管理”

在對(duì)獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)行為的規(guī)范過(guò)程中，招生問(wèn)題是較早引起人們關(guān)注的，也是問(wèn)題發(fā)生的“重災(zāi)區(qū)”。在招生問(wèn)題上，浙江省的獨(dú)立學(xué)院則做得比較規(guī)范。在訪談中，一位教育行政管理部門(mén)的人員分析了其中的原因：“因?yàn)檫@些獨(dú)立學(xué)院基本上都是自己的公辦學(xué)校辦學(xué)的，所以他們就沒(méi)有很強(qiáng)烈的愿望通過(guò)擴(kuò)大招生規(guī)模來(lái)增加辦學(xué)收入，如果是老板辦學(xué)，就會(huì)想方設(shè)法盡快多招學(xué)生，甚至多招自考生、自考助學(xué)班等等。但是我們浙江在這幾年的獨(dú)立學(xué)院的辦學(xué)過(guò)程中，沒(méi)有出現(xiàn)這種情況，包括我們的民辦高校，招生指標(biāo)都是控制得很緊的，管理非常嚴(yán)格規(guī)范。”

由于教育廳的招生指標(biāo)管理相對(duì)嚴(yán)格，獨(dú)立學(xué)院沒(méi)有違規(guī)招生的空間；同時(shí)由于獨(dú)立學(xué)院是由母體高校自己舉辦的，母體高校的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有直接的責(zé)任；此外，由于母體高校并沒(méi)有回收投資的壓力，辦學(xué)規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，因此浙江省獨(dú)立學(xué)院在招生方面并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的問(wèn)題。

在教學(xué)方面，浙江省的獨(dú)立學(xué)院由于主要由母體高校負(fù)責(zé)，從而能夠基本保證獨(dú)立學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量和規(guī)范管理。以浙江大學(xué)舉辦的兩所獨(dú)立學(xué)院為例：浙江大學(xué)把這兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院作為浙江大學(xué)的有機(jī)組成部分，全面支持它們的教學(xué)與管理。浙江大學(xué)選派學(xué)院和主要部處的領(lǐng)導(dǎo)，學(xué)院下屬各系主任，由浙江大學(xué)相關(guān)院系的負(fù)責(zé)人兼任。學(xué)院的整體教學(xué)計(jì)劃由浙江大學(xué)專(zhuān)家會(huì)同獨(dú)立學(xué)院根據(jù)獨(dú)立學(xué)院特點(diǎn)商定，浙江大學(xué)選派以教授、副教授為主的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)豐富的教師擔(dān)任相關(guān)課程的教學(xué)任務(wù)。浙江大學(xué)通過(guò)多種渠道和方式對(duì)兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)業(yè)設(shè)置、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施共享等給予指導(dǎo)和支持。此外，浙江大學(xué)與兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院共建“高教立交橋”，為獨(dú)立學(xué)院的優(yōu)秀學(xué)生提供新的培養(yǎng)通道。從1999年以來(lái)，這兩個(gè)獨(dú)立學(xué)院每年都有少量?jī)?yōu)異學(xué)生獲得轉(zhuǎn)入浙江大學(xué)本部就讀或保送浙江大學(xué)研究生的資格。截至2004年，累計(jì)有130名學(xué)生成為浙江大學(xué)本科生或研究生。品學(xué)兼優(yōu)的學(xué)生可以轉(zhuǎn)入或升入浙江大學(xué)本部學(xué)習(xí)，既形成了獨(dú)立學(xué)院的一項(xiàng)辦學(xué)優(yōu)勢(shì)和特色，也是對(duì)獨(dú)立學(xué)院狠抓教育質(zhì)量的檢驗(yàn)和肯定，同時(shí)也激發(fā)了廣大學(xué)生學(xué)習(xí)的積極性［1］103。

上述浙江省二級(jí)學(xué)院的發(fā)展及對(duì)國(guó)家獨(dú)立學(xué)院政策的實(shí)施情況說(shuō)明，政策執(zhí)行是“將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的惟一途經(jīng)”［6］254，同時(shí)也是“一個(gè)涉及眾多參量和因素的十分復(fù)雜的過(guò)程”［7］11，因此，公共政策目標(biāo)能否得以落實(shí)，以及在多大程度上得到落實(shí)，政策執(zhí)行無(wú)疑扮演著關(guān)鍵的角色，而政策執(zhí)行結(jié)果也就必然面臨著諸多的不確定性。在政策執(zhí)行過(guò)程中，如何看待政策執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)不相一致的現(xiàn)象，學(xué)者們也從不同視角進(jìn)行了分析。有學(xué)者用政策執(zhí)行偏差［8］392、政策執(zhí)行沮滯

［7］32等概念來(lái)加以描述，也有的學(xué)者通過(guò)“創(chuàng)新性執(zhí)行政策”與“政策變通”［6］269等概念對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行探討。

在本文呈現(xiàn)的案例中，由于以8號(hào)文件為主的獨(dú)立學(xué)院政策包括了“進(jìn)行規(guī)范”和“促進(jìn)發(fā)展”這兩大目標(biāo)，并且規(guī)范性目標(biāo)是為了更好地促進(jìn)獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。因此，浙江省相關(guān)政策參與者在落實(shí)獨(dú)立學(xué)院政策時(shí)，結(jié)合當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，通過(guò)采取相應(yīng)措施使本地區(qū)的獨(dú)立學(xué)院在形式上基本達(dá)到了政策要求。這些獨(dú)立學(xué)院雖然在“社會(huì)資金”參與辦學(xué)等方面與相關(guān)政策目標(biāo)不完全一致，但由于在獨(dú)立學(xué)院辦學(xué)過(guò)程中采取了注重教育教學(xué)管理、努力提高辦學(xué)質(zhì)量的做法，從而在客觀上促進(jìn)了獨(dú)立學(xué)院的健康發(fā)展。可以認(rèn)為，浙江省獨(dú)立學(xué)院政策的實(shí)施情況，總體上更類(lèi)似于有學(xué)者提出的“求神似、去形似”的政策變通形式，這種政策變通形式的基本特點(diǎn)是“做到了原則性與靈活性的辯證統(tǒng)一，抓住政策的精神實(shí)質(zhì)，遵循政策要求，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新性地加以貫徹落實(shí)”［6］273。

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(責(zé)任編輯 東 彥)