“兩型”社會建設背景下土地開發外部性及其政策創新

陳　竹　張安錄

摘要：土地開發的外部性是行為主體在土地開發過程中對其他人或廠商的效用函數、生產函數造成影響的情況。本文在武漢城市圈“兩型”社會建設的背景下探討了土地開發外部性的內涵和變化特征，對土地差異化開發中的外部性問題進行了分析，由于土地開發外部性測度理論的逐漸發展，研究認為通過政策創新能夠實現外部性內部化，提出了土地開發的稅收政策、補償政策的建議。

關鍵詞：“兩型”社會；土地開發；外部性；政策創新；武漢城市圈

中圖分類號：D293.2文獻標識碼：A文章編號：1004-0544(2009)08-0029-03

一、引言

在土地開發過程中廣泛存在外部性問題，土地開發的外部性是指行為主體在土地開發過程中對其他人或廠商的效用函數、生產函數造成影響的情況。上世紀80年代美國學者E·萊昂納多和R·E·柯夫林曾對美國東北部的5個城市進行了農地城市流轉對農業影響的問卷調查。發現農地流轉存在著自然外溢、法律與政治外溢、經濟外溢。90年代以后劉祥熹、莊淑芳在分析傳統地租理論不足的基礎上提出農地流轉應考慮選擇價值和外部性價值，并運用hedonic方法對臺北市、臺中市、高雄市公布地價和農地流轉面積的交互關系、選擇價值和外部性情況進行了實證研究。陳明燦應用hedonic方法測度了云林縣大碑鄉農地流轉的選擇價值和外部性。邊泰明(1994)分析了都市土地開發擁擠外部性，并對外部性內部化的方法進行了研究。這些研究表明土地開發過程中外部性對社會福利影響顯著，需要通過政策制定將其內部化才能實現資源配置的優化。

2007年武漢城市圈得到國務院批準成為全國資源節約型和環境友好型社會(“兩型”社會)建設綜合配套改革試驗區。這使得武漢城市圈獲得了“自主創新”的優惠政策，即在每一個領域、每一個環節都享有優先試驗權。由于經濟發展先行地區占地多、污染重、環境代價大，其經濟發展模式已經不再適用于其他地區，武漢城市圈的創新發展模式不僅能夠為中部崛起作出貢獻，也能為其他地區發展提供可以借鑒的經驗。

作為經濟社會發展和生態環境維護的載體，土地資源利用問題在武漢城市圈“兩型”社會構建過程中尤其值得關注?！皟尚汀鄙鐣l展要求將資源環境問題作為經濟發展的內生變量進行考慮，土地開發外部性的內部化是其中的重要內容。本文以土地開發的外部性視角對“兩型”社會試驗區之一武漢城市圈為例進行分析，并提出了相應的政策創新建議。

二、土地開發的外部性

外部性包含的內容復雜，分類方式多樣，在討論土地開發的外部性問題時需要對外部性范圍進行界定。土地開發主要包括市地開發和農地城市流轉，從外部性角度來看，可以認為土地開發的外部性問題包括市地開發的外部性、農地城市流轉的外部性以及農地保護外部性三個層面。

1市地開發的外部性

市地開發通常是指建筑密度、容積率增加等使土地利用強度增大的行為。市地開發能夠增加商業服務繁華程度。使基礎設施、服務設施更加完備，并可能提供新的就業機會和提高附近居民收入。這方面對開發主體以外的廠商和個體的影響表現為正外部性；而土地利用強度增大造成的負外部性主要體現在城市環境(空氣、氣溫狀況)惡化，由于土地開發后周邊公共物品需求增加，可能因公共設施不足造成擁擠外部性。結合已有學者研究成果，市地開發造成的外部性影響可以歸納為服務設施、基礎設施增加、就業機會增加、空氣質量下降、噪音污染以及消防設施、警政設施、道路交通設施、自來水、下水道設施、教育設施、污水設施、醫療設施、公園、游憩設施不足等方面。

2農地城市流轉的外部性

從福利增減的角度來看，農地流轉為建設用地涉及農地外部性的滅失和建設用地外部性的產生。前者中的外部性是指農地保有對行為人以外個體的效用函數、生產函數的影響。后者包括農地流轉后產生的對行為人以外個體、廠商效用函數、生產函數的影響。僅從后者來看，農地城市流轉造成的外部性一方面包括市地開發中可能造成的外部性，另一方面由于其處于均質地域的邊緣區，既可能為農業生產提供收益，也可能造成土壤污染、水質破壞、作物受到污染。

3農地保護外部性

如前文所述，農地城市流轉意味著農地外部性的滅失。農地正外部性表現在生態功能、社會功能等多個方面。具體包括凈化空氣，調節氣候，凈化水質、涵養水源，保護土壤，保護生物多樣性，提供景觀，提供生活保障、糧食安全保障穩定社會等功能。國內研究表明，農地外部性價值在農地總價值中占有較大比例。除此之外，農地保護也存在一定的負外部性。(表1)

4土地開發的外部性差異

土地開發的正、負外部性數量受區域特征影響。武漢城市圈發展存在著明顯的差異，雖然武漢市基本具備城市圈核心相應的綜合實力，但周邊城市與其差距較大。城市圈優化開發區域和重點開發區域(如表2所示)的區分能夠表現經濟發展的不同階段，因此這里對兩個分區的外部性進行分析以說明其差異，外部性數量通常使用居民福利變化量直接衡量或用地價變化間接衡量。

優化開發區城市服務設施、基礎設施已具有相當規模，但公共物品供給增加的潛力較小。因此土地開發的正外部性保持在一定水平或有所降低，而環境負外部性和公共物品的擁擠外部性則較大。優化開發區城市土地價格通常在經濟發展過程中不斷提高，這很大程度來自于土地開發后正外部性的積累，與此同時土地開發負外部性影響逐漸體現，此時再進行土地開發，其正負外部性的總體作用會導致居民福利不能得到明顯提高，甚至會反而下降，土地價格也會出現同樣的變化。決策主體通常只會注意到土地開發的正外部性作用及地價正向變化，缺乏土地開發負外部性的考慮。從管理者角度而言。忽略負外部性會導致其不能意識到公共物品需求的增加、基礎設施不足，而地價總體的上升趨勢使得基礎設施供給的成本越來越大，其結果是基礎設施缺乏，土地利用結構失衡；對于忽略負外部性的投資者而言，地價上漲使得土地購買被視為安全、收益率高的投資方式，地價繼續上漲的預期與實際地價變化的不相符合以及投機傾向致使土地價格泡沫的產生。

城市圈重點開發區服務設施、基礎設施缺乏。土地開發(農地城市流轉)雖然會產生大量如景觀破壞、空氣質量下降、噪音污染等環境的負外部性，但在提供服務設施、基礎設施方面的正外部性明顯較大。由于預計到存在較大的地價提升空間，城市圈重點開發區存在土地投機現象，不少農地流轉后的地塊僅建造低層建筑而不使用，造成嚴重的資源浪費，其表現為在產生土地開發負外部性的同時，正外部性較少甚至為零。

三、土地差異化開發與土地政策創新

1城市圈土地差異化開發

土地功能分區對城市圈土地利用提出了有所區別的目標，這導致不同分區對土地開發外部性的考慮也有不同

側重。

國內優化開發區土地利用問題的研究主要集中在市地的集約節約利用方面，土地集約利用是指在一定土地面積上的勞動、資金投入應達到最優水平的土地利用方式，當投入量使得邊際成本等于邊際收益時，即達到集約水平。通過土地集約能夠實現土地的節約利用。直觀來看，土地利用面積的節約不會必然達到環境友好的效果：如果單位建設用地利用對環境的外部性影響一定，則土地節約能夠減少對環境的負面影響，但土地開發過程中，更多的污染和公共設施占用會增大單位面積土地的負外部性。這表明土地集約利用中的邊際成本和邊際收益都應該包括外部性部分，否則雖然市地的建筑密度、容積率增加，但并沒有實現環境友好。另外，優化開發區也存在農地的城市流轉，由于優化開發區農地城市流轉負外部性較大，農地城市流轉數量應該相應受到控制。

重點開發區是發生農地城市流轉的主要地區，需要承接優化開發區域的產業轉移，并將成為產業集聚和人口集聚的重要載體。十一五規劃綱要明確指出。對重點開發區域適當擴大建設用地供給，滿足其加快工業化和城市化發展的需求。顯然，由于經濟發展不足，重點開發區節約用地水平有限，而農地城市流轉會對環境產生巨大的影響，只有從農地城市流轉的外部性進行考慮制定相關政策才能對重點開發區土地供給予以約束，從而使重點開發區能夠在環境友好的前提下實現城市化和工業化目標。

對于武漢城市圈限制開發區、禁止開發區而言，發展目標并不是獲取內部經濟效益，其發展重點是保護農地、生態用地的正外部性，而這部分正外部性價值也能夠成為限制開發區、禁止開發區發展的衡量標準。

2負外部性與土地稅收政策創新

負外部性的存在可能會導致資源配置的無效率，而作為決策者而言并不是完全消除土地開發的負外部性，而是應該使其內部化。武漢城市圈“兩型”社會的構建并不可能消除土地開發的負外部性，只需要通過市場外調節將其納入土地開發決策的過程中。這樣既能夠體現對于環境友好的考慮，又沒有以犧牲發展為代價，正是“兩型”社會新的發展模式的要求。

1920年庇古所著的《福利經濟學》中提出：為了消除外部性，應該對產生負外部效應的單位收費或征稅，對產生正外部效應的單位給予負稅補貼。這一內部化途徑不僅存在理論依據，在不少國家也付諸實現(黃宗煌，1994)。一般來說，庇古稅的應用主要受到兩方面的限制，一是信息不對稱，難以確定最優稅(費)率。二是管理成本較高。尤其是規模小、布局分散的鄉鎮企業的管理。(劉友芝，2001)旦土地開發外部性測算已經取得了一定的成果，國內外學者已經將外部性測算理論運用到實證研究當中；另一方面，稅收政策需要考慮相應的激勵機制，鄉鎮企業土地利用所產生的正外部性也會獲得相應補償，管理成本會相應降低。

因此，針對土地開發外部性的稅收政策創新，首先應該在外部性測算的基礎上，按照外部性差異劃分區域；然后以各區域的外部性數量為依據確定土地開發稅率，由于需要激勵機制并且庇古稅率確定存在一些假定，實際稅收制度應該適當進行調整。

3正外部性與土地補償政策創新

學術界在考慮土地開發中的外部性問題時較為注重土地開發產生的負外部性和農地保護的外部性，但常常沒有將土地開發帶來的正外部性和負外部性進行綜合考慮，一些地區土地開發會使周圍居民的福利正向變化，而土地開發的私人效益可能低于社會效益，造成招商引資的困難。針對于此，地方政府通常會給予開發單位優惠政策，這能夠提高土地開發的私人效益，但如果補償并非以正外部性為基礎，常常會造成補償量過低或過高，造成廠商投資積極性降低或土地利用粗放。

土地開發正外部性的土地補償政策創新即以土地開發的正外部性為定量依據，通過稅收優惠、開發相關費用減免等方式將正外部性內部化，合理的補償政策既能夠吸引開發商，又不至因過度的優惠政策造成資源浪費。

對農地保有正外部性進行補償的政策創新主要考慮可轉移農地發展權機制的設立。農地發展權交易體現了農地非農化進程中經濟福利增加集團對經濟福利受損集團的補償。通過農地發展權轉移，使農地保有的外部效益在經濟上得以實現，體現了社會公平。農地發展權的概念引入我國已有多年，國內學者對農地發展權的研究也日益深化，在“兩型”社會背景下，武漢城市圈作為試驗區設立農地發展權制度能夠實現公平原則和體現環境友好，同時優化資源配置效率。

四、小結

武漢城市圈作為“兩型”社會試驗區擁有優先進行政策創新的條件，本文正是在這一背景下提出土地開發外部性問題和相關政策創新的建議，政策建議包括：第一，土地開發外部性應該被納入土地開發決策和政策制定的過程當中；第二，土地開發外部性需要通過福利測算方法進行評估；第三，通過稅收政策內部化土地開發中的負外部性。采用補償機制對產生正外部性的主體進行補償，適時設立可轉移農地發展權制度。

一般來說，市場化的資源配置方式效率較高，但我國土地資源作為生產要素一直無法形成完善的市場環境。其中土地開發的外部性是造成土地市場失靈、環境受損、居民福利下降的原因之一，目前土地開發外部性測算的實證研究正在不斷深入，在準確測算土地開發外部性的基礎上通過政策創新將外部性內部化，能夠進一步健全土地市場，為“兩型”社會構建、實現城市化和工業化目標提供政策保障。

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責任編輯李萍