中國住房公積金制度的歷史與改革思路

陳　杰

［摘要］本文從回顧住房公積金的發展歷史開始，提供分析問題的背景，接著指出當前住房公積金在發展中所面臨的突出問題與挑戰，最后提出筆者對解決問題的見解。

［關鍵詞］住房公積金；住房保障；住房政策

［中圖分類號］F8 ［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）04－0027－03

前不久國務院提出“選擇部分有條件的地區試點將本地區閑置的住房公積金部分用于經濟適用房等建設”，這點在2009年政府工作報告也得到確認。住房和城鄉建設部有關人士向媒體記者表示正在研究相關配套細則。這對自1999年以來體系架構和功能已經基本穩定多年不變的住房公積金制度來說，可能是一個重新巨變的開始。

一、住房公積金發展歷史的回顧

中國住房公積金制度，是上世紀90年代初期中國住房制度由計劃體制主導向以市場體制主導的演變過程中，在借鑒新加坡中央公積金制度基礎上，所產生的自主原發住房金融制度創新［1］。

1978年以后中國開始住房制度改革。其中1979－1985年為試點售房階段，1986－1990年進行提租補貼和以租促售的改革。但由于政治和財政上的種種約束，1989－1990年期間全國房改陷入停滯。這期間中央政府不再主動作為創新制度的供給者出現，而是鼓勵地方政府發揮主觀能動性和創造性進行政策創新。上海市政府在總結上一階段房改失敗的教訓時，有關決策者認識到，沒有為居民提供匹配的住房財力資源就匆忙出售公房或推出租金改革，都是難以獲得成功的。上海1991年2月的房改方案抓住了如何解決住房消費資金穩定和長期的來源這一難題，借鑒新加坡的經驗而推出住房公積金制度，很快就在全國流行起來，并為中央政府所吸納，成為全國性政策。這就是住房公積金產生的歷史背景。

住房公積金在中國的出現不是偶然的。住房是一項投資額大且回收期長的項目，住房購買者難以一次性支付所有交易金額，需要有一種使負債期限延長的新的住房金融機制支撐。住房公積金模式具有資金來源穩定、數額大、期限長等特征，能夠有效地避免負債期限短的難題［2］。因此，自從1991年上海試點住房公積金制度以來，住房公積金制度逐步推廣到全國，成為國家住房金融的重要內容之一，并為商業住房貸款的起步積累了經驗。

隨著住房公積金積累規模及增值收益的增長，住房公積金的增值收益越來越成為中國住房保障資金尤其是廉租房建設資金的重要來源之一。2007年末住房公積金為廉租住房補充資金總額為130．03億元，余額為51．03億元，累計向同級財政上繳城市廉租住房建設補充資金79億元。

回顧近20年的發展歷史，住房公積金對中國住房體制市場化改革發揮了積極的推動作用，對提高中國城市居民住房改善乃至中國住房保障事業都貢獻很大。同時，住房體制和整體經濟改革的深入開展又促進了住房公積金制度的改進與完善。

二、住房公積金發展中存在的問題

不可否認，住房公積金制度在近年來也受到不少質疑，且暴露出很多問題，面臨社會經濟新形勢的嚴峻挑戰。突出的有以下幾點：

1．定位問題

從住房公積金的定位來說，設立當初是以歸集住房資金、強制性養成居民進行住房儲蓄用于住房消費、推進住房制度改革為出發點，但目前城鎮住房的市場化改革已經基本完成，不再有這些需要，那么公積金的發展和定位應該何在，則需要重新思考。

住房公積金制度服務的目標客戶是誰？對于這個問題，現有政策法規中都沒有給出一個明確的答案。1994年發布的《建立住房公積金制度的暫行規定》中提到實施住房公積金是為了提高職工解決自住住房能力。1999年《住房公積金管理條例》中提到的是維護住房公積金所有者的合法權益，提高城鎮居民的居住水平。但這里的職工或居民是一個模糊的概念。個人可支配收入是影響住房消費的一個重要因素。從收入視角看，不同企業職工或居民收入不同。對于中高收入職工，其住房可支付能力較高，而對于低收入職工，可支付能力低。住房問題主要來源于廣大中、低收入職工。如果目標定位不明確，現有的“低貸低存”原則加上“低息和免稅”等優惠措施，更有助于中高收入居民，其結果并不能有效促進住房問題的解決，而且會對其他因素產生深遠的影響。

有很多研究者認為，住房公積金應該是住房保障的重要內容，當前主要問題是防止“劫貧濟富”，不能讓住房公積金的好處都給了中高收入階層，而應該偏重低收入者［3］。但也有不少研究者認為，住房公積金應該定位為服務所謂“夾心層”，本身不是住房保障體系的內容，同時對把住房公積金的收益用于住房保障提出質疑［4］。

住房公積金目標客戶模糊的根本原因就在于住房公積金政策的核心定位是住房金融還是住房保障不夠清楚。如果住房公積金的核心定位是住房金融，那么其目標群體主要應是中等和中高收入群體，這類群體為主能降低住房公積金的運營風險，但住房問題主要存在于廣大中、低收入職工，這種定位對于解決民生問題的貢獻是有限的。如果住房公積金的核心定位是住房保障，那么其目標群體主要應是中低收入群體，這就會存在住房公積金繳存不足和運營風險過大的問題，現行的無住房補貼的住房公積金運營機制與目標定位存在矛盾。如果目標定位不明確，現有的“低貸低存”原則加上“低息和免稅”等優惠措施的實施績效就難以評價［5］。

由于目前住房公積金政策目標不夠明確，出現了住房公積金增值收益分配的問題。根據《住房公積金管理條例》，住房公積金屬于個人所有，住房公積金所服務的目標群體應當是繳納住房公積金的職工。那么，住房公積金增值收益用于廉租房建設在理論上存在相當的難度。如果不及時把住房公積金的定位和主要服務對象弄清楚，那么對其未來發展方向乃至是否有必要獨立存在都會形成很大挑戰。

2．流動性問題

這個問題由來已久，但最近在地方政府對住房市場的“救市”浪潮中才開始明顯暴露。自2008年年底以來，不少地方政府紛紛出臺了各種刺激商品住房需求的政策。其中對公積金貸款規定的調整不約而同地成為諸多地方政府刺激住房需求的重要措施。如北京、天津、成都、南京、杭州、沈陽、長沙、福州、河南等眾多地方政府紛紛把公積金貸款首付降低到兩成（北京用公積金貸款購買限價房、保障房最低首付為10％），貸款額度大幅提高，目前一般都達到最高60萬／戶（北京最高上限為80萬），大多數把貸款期限拉長到30年，很多地方把貸款人的年齡也大幅放寬。成都、沈陽、河南等地還都放開了異地公積金貸款申請。上海住房公積金新政策是，對第一次購買自住住房，且有兩個人及以上參與貸款的借款家庭，每戶家庭最高貸款限額為60萬元，若有補充住房公積金的，每戶家庭最高貸款限額為80萬元。

眾所周知，住房需求非常依賴金融工具，對利率十分敏感。由于住房公積金的貸款利率依據政策規定，始終與商業住房按揭貸款之間存在一定差距。為此不少地方政府都希望住房公積金貸款能在拉動居民住房需求方面起到率先和示范作用。更重要的是，銀行住房貸款規則改變的權力目前還牢牢控制在銀監會手中，各個商業銀行出于自身信貸風險控制需要對貸款規則的調整也是很謹慎的，地方政府很難去干預和影響。但住房公積金的使用辦法卻一直下放在地方住房公積金中心，地方政府是可以直接影響和控制的。所以當地方政府希望通過金融手段來刺激住房需求的時候，首先就想到了去充分利用住房公積金這塊豐厚的資金池。這是手中可以直接掌控的，調整起來其使用規則，自然方便又快捷。但大規模的政策改變，很可能給住房公積金本身的流動性安全帶來很大隱患［6］。

住房公積金跟銀行存款有一定可比性，歸集資金不能全部貸出，必須要保持足夠的余額也就是流動性來應付存款人的未來提現要求，否則一旦無法應對支付要求，就會出現信譽破產危機。中國各家商業銀行在貸款方面受到銀監會的嚴格約束，除了有法定存款準備率，存貸比（發放的貸款與吸收的存款之比）都不得超過75％這根紅線。以前認為這個約束有點過于保守，國外銀行普遍比這個松很多，但現在金融危機來了之后，這條規制被認為是中國金融機構之所以至今保持相對穩健的重要制度保證。

盡管不可否認，直到去年，大多數地方的住房公積金中心由于種種原因，主要是貸款的諸多限制條件，造成住房公積金的資金是偏向過多閑置的，沉淀率比較高。從全國來說，2007年末個貸率（個人住房公積金貸款余額占住房公積金歸集繳存余額的比例）只有52．83％，在扣除必要的備付資金后的沉淀資金為2186．55億元，沉淀資金占繳存余額的比例為22．76％。但地區分布十分不平衡，雖然一些內陸和中部地區如河北省2007年末個貸率只有27．33％、2008年10月末35．51％，卻也有不少地區尤其沿海發達地區的住房公積金的資金鏈實際是處于比較或十分緊張狀況的。

筆者根據各地公積金執行公報整理發現，杭州2007年末的個貸率為78．4％，天津2007年末的個貸率為81．3％，同期南京為83％，蘇州為84．26％，上海為86．3％。目前，就筆者所掌握的資料所知，住房公積金貸款率最高的城市是常州。常州2007年末個貸率為95．63％，市區的該比例更高達97．73％。這么高的住房公積金貸款率，意味著資金流向很可能入不敷出，將使得當地住房公積金面臨著較大的支付風險——流動性風險。但即使這些地方，在近期的政府救市風潮中也毫不含糊，仍然紛紛積極出臺了放寬住房公積金貸款條件來刺激住房需求的政策調整。這樣，這些地區住房公積金中心蘊含的流動性風險正在一步步超越危險的臨界水平。

所以，當各地大幅調整住房公積金貸款額度與使用條件后，貸款需求如果真如政策制定者希望那樣的猛然上升，但資金供給來源卻不足，就很容易發生支付危機。滿足貸款要求的卻貸不到款，符合提現條件的卻拿不出，一旦發生這樣的情況，不僅將對住房公積金的信譽與信用構成嚴重打擊，還進而將讓社會公眾對社保賬戶、醫保賬戶等相關基金的信用都產生質疑，甚至會對商業銀行金融系統產生連鎖反應。

3．該不該以及如何為保障性住房投資融資

這就回到了文章開頭所提出的引子。當前全國住宅房地產投資有明顯下滑趨勢。中央政府現在力推9000億元保障性住房投資，固然有民生的長遠戰略考慮，也有保增長穩固經濟全局的救火意義。意義非常重大。但這9000億元的保障性住房投資，目前資金還遠遠沒有落實。現在社會資金連商品住宅的投資都熱情不大，更何況微利甚至多可能虧本的保障性住房投資。政府財力十分有限不說，大量財政資金投入到保障性住房這樣的長期項目上風險也很大。在這種背景下，住房公積金高達4000億元的“閑置資金”自然引起矚目，認為可以是保障性住房投資的穩定和可靠的重要來源。

但住房公積金要進入保障性住房或者任何性質的住房投資，這里首先有幾個問題要思考清楚［7］：一是住房公積金用于住房投資有沒有流動性風險？這就回到了上面一個問題。而且，地區割裂的管理體制導致即使一些地方確實有富余和閑置的住房公積金資金也很難被急需的其他地方利用起來。二是需要明確住房公積金的產權歸誰、誰有權利動用。目前來說這仍然是理論上的難點。按照現有的《住房公積金條例》和制度設計，住房公積金的產權至少表面上應該歸于繳納人所有。前面說到，住房公積金的增值收益能不能用于廉租房建設都存在很大爭議。現在要動用到本金了，必然將在社會上引起更大爭議，引起很大波瀾。如果不從理論上解決住房公積金的產權屬性和性質，很難打開這個口子。三是住房公積金要進入到住房建設領域，不管什么性質的住房建設，前提必須是管理的主體要有全程監控的能力，要有足夠的能力識別風險、時刻保證資金的安全性、按時回收以及滿足收益率要求。

三、住房公積金發展的解決思路

以上提到的幾個突出問題其實都是十分緊密相聯的。核心問題還是定位問題，該不該為住房保障服務，為哪些人的住房保障服務。然后就是管理體制的問題。目前屬地分割和事業化的住房公積金管理體制顯然沒有進行投資和金融風險管理的能力。各地住房公積金資金的閑置程度往往與保障性住房投資需求有較大背離和不匹配，但在分割體制下，各地資金很難調用流通。對于這些問題，筆者曾做過一些系統思考。筆者支持住房公積金進入保障性住房建設領域。保障性住房要實現廉價，低成本的融資來源是關鍵。由于住房公積金的低成本歸集，保證其可能以低成本提供貸款，而且來源廣、資金流穩定、期限長。這個優勢要充分利用在保障性住房的開發和運營之中。

針對阻礙住房公積金進入投資領域的最大障礙——住房公積金資金的“產權”問題，筆者認為，可能要把住房公積金看作是具有“半公共品”性質的特殊資金。其中“公”的成分，國家對1∶1配套的強制力和對個人賬戶歸納資金的免稅優惠，這樣才能在法理上給國家征調住房公積金所歸集的資金用于保障性公共住房的建設與運營一個說法。但同時“私”的成分，要求有穩健的安全性和一定的投資回報性，至少保證保值增值，不能是無償使用，從可持續角度也要做到滾動循環利用，這就需要把住房公積金中心改造成為專業的住房金融機構來運行，這樣也就回答了管理體制的問題。

那么住房公積金的管理體制到底怎么進行改造？對此筆者與業內不少同行多次交流，有一個共識，短期內，明確方向，堅定地改造各地住房公積金中心為專業政策性住房金融機構，實行標準的金融機構運作準則，之后逐步形成全國集中決策、分散管理、資金統一調撥的特殊住房金融系統，納入國家統一的金融監管體系。長期中，以改造后的住房公積金系統為核心，逐步樹立為中國的國家住房銀行。發揮類似美國聯邦住房銀行系統（FHLS）、韓國國民住宅基金（KNHF）、巴西國家住房銀行那樣的住房金融系統中的中央儲備銀行功能。

堅持政策性金融的特色，這是住房公積金在未來立足的根本。鮮明的定位下，不以刺激住房需求為目的，而是扶持中低收入者解決住房問題、從供應和需求兩方面增強他們的住房支付能力為最主要出發點。不盲目追求資金使用率和回報率，以公平性和保障性為主導。

在這個原則之下，管理制度再造后的住房公積金才可以逐步和慎重地介入公共住房開發與運營環節，充分發揮資金低成本優勢。主要通過向保障性住房和公共租房的建設、運營管理、修繕等活動提供低息貸款等形式，也可向公共住房管理部門提供低息貸款用于支持收購和改造舊公房、老化商品住房。還可考慮以提供貸款擔保（幫助從商業金融部門獲得優惠利率的開發貸款）的形式給予融資支持，同時收取合適的手續費，積累資金。但增值收益一般不用于支持保障性住房建設，只用于自身的資金積累再擴大。

配套政策需要包括，政府規定帶有保障性住房的購買只能使用住房公積金貸款，這樣既保證開發貸款的資金能夠盡快回流，從銷售方也確保控制了帶來補貼意義的公共住房的銷售對象確實是需要幫助的中間和中低收入群體。住房公積金對個人的貸款利率，因為來源的低成本和廣泛、穩定、長期，所以有充分的低利率空間，在市場上具有很強的競爭優勢，但必須限定用途，只能用于保障性住房和中低端商品房，以防止“收益外溢”給高收入階層，那樣就達不到政策性金融的出發點了，而且這也是體現對住房市場進行供應結構引導的政策意圖。

住房金融是一個十分復雜的領域。美國次貸危機爆發于住房按揭貸款證券化的過度發展，這提醒我們，一些所謂的先進金融模式不一定就科學有效，起碼不一定能適合中國。住房公積金是我國為數不多的自主的金融制度創新，在20年的實踐中逐步形成了符合中國國情、具有特色的一套制度設計和體系架構，這個原創性資源值得我們倍加珍惜。雖然由于最近一段時間沒有能與社會變革和經濟發展而“與時俱進”，在當前發展中遇到了一些問題和挑戰，但從住房公積金目前已經擁有的良好的廣泛群眾基礎和社會認可度來看，肯定不應該輕易放棄。而且從其擁有穩定資金來源的天生制度優勢來看，只要有關政策設計得當，管理機制改造合理，十分有可能為多個收入層次的居民群體的住房改善需求提供不同程度的服務，完全可兼顧大眾性和保障性。

參考文獻：

［1］萬曾煒．上海市住房公積金制度回顧與展望［J］．上海房地，2006，（7）．

［2］應紅．中國住房金融制度研究［M］．北京：中國財政經濟出版社，2007．

［3］世界銀行．中國經濟2006年第三季度季報［M］．2006．

［4］喬依德．喬依德再回擊世界銀行：世行論斷不符合事實［N］．21世紀經濟報道，2007－9－28．

［5］陳杰．為“夾心層”刷新住房公積金［N］．中國房地產報，2007－11－5．

［6］陳杰．住房公積金會入不敷出嗎［N］．第一財經日報，2008－12－4．

［7］陳杰．住房公積金用于住房投資的突圍之路［N］．第一財經日報，2009－2－6．

責任編輯 宮秀芬