關(guān)于林地流轉(zhuǎn)問題的探討

彭鳳琴

摘要林地是林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，林地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)林地資源有效配置的重要形式。林地流轉(zhuǎn)即指林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。林地流轉(zhuǎn)存在著流轉(zhuǎn)管理不規(guī)范、流轉(zhuǎn)市場不完善和法律規(guī)定不健全的問題，因此，要加強政府領(lǐng)導，促進林業(yè)資產(chǎn)評估，培育林地流轉(zhuǎn)的中介組織和“二級”市場，完善林地流轉(zhuǎn)立法，以促進林地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞林地流轉(zhuǎn)；問題；對策

中圖分類號F321.1文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）04-0242-02

目前，林地承包經(jīng)營制度是中國林業(yè)生產(chǎn)的基本制度，林地問題是根本。林地是林業(yè)再生產(chǎn)最基本的資源，是林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)。林地是林業(yè)再生產(chǎn)最基本的資源，是林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的基礎(chǔ)。林地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟條件下林業(yè)發(fā)展的客觀必然，隨著我國集體林權(quán)制度改革的不斷深入和山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，林地流轉(zhuǎn)日趨活躍，并顯示出越來越強大的生命力。林地合理流轉(zhuǎn)是發(fā)揮林地效益，改變我國林地比較利益低下問題的根本途徑[1]。

1林地流轉(zhuǎn)的概念和意義

1.1林地流轉(zhuǎn)的概念

林地是土地的重要組成部分，是一種重要的生產(chǎn)要素。林地流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，按一定程序，通過招標、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)挠梢环睫D(zhuǎn)讓給另一方的行為[2]。依照我國現(xiàn)行立法，林地所有權(quán)屬于國家和集體，不能進入市場流通領(lǐng)域進行流轉(zhuǎn)，因此，林地的流轉(zhuǎn)即指林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和林地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。

林地使用權(quán)是從森林資源所有權(quán)和林地所有權(quán)中分離出來的，包括對林地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和一定條件下的處分權(quán)，已遠遠超出了民法意義上的林地所有權(quán)人享有的對自己所有的林地行使的使用權(quán)的范圍。林地承包經(jīng)營權(quán)是指承包人依法對其承包經(jīng)營的林地享有占有、使用和收益的權(quán)利，也就是依法通過家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權(quán)。林地使用權(quán)實質(zhì)上是使用權(quán)人通過承包等方式依法從所有權(quán)人那里取得林地的承包經(jīng)營權(quán)，林地承包經(jīng)營權(quán)是林地使用權(quán)的一種具體方式。因此，林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種具體流轉(zhuǎn)方式。

林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是林地使用權(quán)和林地所有權(quán)發(fā)生分離，將林地使用權(quán)通過一定的方式轉(zhuǎn)移到非所有權(quán)人手中的行為。林地的所有權(quán)人或依法獲得了林地使用權(quán)的使用權(quán)人將自己擁有的林地使用權(quán)讓渡給他人，使其成為新的林地使用權(quán)人。原來的林地使用權(quán)人稱為轉(zhuǎn)讓方，新的林地使用權(quán)人稱為受讓方。林地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖然是在平等主體之間進行的，但由于《土地管理法》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》都明文規(guī)定使用權(quán)人不得改變林地用途，因此，這種流轉(zhuǎn)行為形成的法律關(guān)系，既要受《民法通則》、《合同法》的調(diào)整，也要受《森林法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》的調(diào)整[3]。

1.2林地流轉(zhuǎn)的意義

林地流轉(zhuǎn)為林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和林業(yè)企業(yè)的改革和振興開辟了一條新的途徑。林地流轉(zhuǎn)主要受生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動、林業(yè)生產(chǎn)要素組合中彌補“缺位”的驅(qū)動以及流轉(zhuǎn)雙方互利的驅(qū)動。流出方往往擁有林地與勞動力要素但缺乏資金與技術(shù)要素，而流入方擁有資金與技術(shù)要素但缺乏林地與勞動力要素，因此，林地流轉(zhuǎn)有利于引導各種生產(chǎn)要素向有利于林業(yè)發(fā)展的方向流動，優(yōu)化森林資源、資金、技術(shù)和勞動力等生產(chǎn)要素的配置，提高林地利用率，盤活森林資源資產(chǎn)，調(diào)動森林經(jīng)營者和全社會各種力量發(fā)展林業(yè)的積極性，增加對林業(yè)的投入，從而增加森林資源總量，提高森林資源質(zhì)量，提高林業(yè)經(jīng)營水平和經(jīng)濟效益，推動林業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。實行集體林權(quán)制度改革，把集體林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。充分重視和研究中國林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題，并完善林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度，使林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依、有法必依，朝規(guī)范有序的方向發(fā)展，對于順利推進集體林權(quán)制度改革不僅必要，而且具有十分重要的意義。

2林地流轉(zhuǎn)中存在的問題

2.1管理不規(guī)范

林地流轉(zhuǎn)的操作程序欠規(guī)范。目前，規(guī)范的林地流轉(zhuǎn)機制還沒有建立起來，在流轉(zhuǎn)手續(xù)、流轉(zhuǎn)程序等方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”方式，私下進行自發(fā)性流轉(zhuǎn)，未通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，林地流轉(zhuǎn)一旦進入市場，糾紛隱患不少。政府定位也欠妥當，主要是鄉(xiāng)村組織直接充當林地流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變林地承包關(guān)系，進行強制性流轉(zhuǎn)。有的地方甚至把林地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益。實踐運作中，林地流轉(zhuǎn)所得的收益分配缺乏透明度[4]。

2.2市場不完善

市場經(jīng)濟的交易實質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交易，因此，明晰產(chǎn)權(quán)是市場運作的基本前提[5]。集體林權(quán)制度改革的首要任務(wù)就是明晰產(chǎn)權(quán)，在保持集體林地所有權(quán)不變的前提下，把林地承包經(jīng)營權(quán)承包到戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位。但是我國林地流轉(zhuǎn)的市場化程度低，行政推動多于市場推動，還存在市場信號失真、壟斷現(xiàn)象不斷、交易成本過高等方面問題。從我國林地流轉(zhuǎn)實際來看，林地合法流轉(zhuǎn)渠道不暢。目前各級政府比較注重培育林地流轉(zhuǎn)的“一級市場”，即通過諸如承包、拍賣、租賃等途徑使公民、法人以及其他組織等依法獲得林地的使用權(quán)；但是由于我國林地流轉(zhuǎn)“二級市場”尚不發(fā)達，致使林地再次流轉(zhuǎn)受到限制，林權(quán)人的預(yù)期收益受到損害，其投資積極性受到抑制。流轉(zhuǎn)中介組織較少，一些地方盡管建立了流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟法對土地流轉(zhuǎn)進行運作的并不多。農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了林地合理流動和優(yōu)化配置[6]。現(xiàn)行的林地流轉(zhuǎn)價格未經(jīng)資產(chǎn)評估機構(gòu)進行科學、合理的評估，林地定價缺乏科學依據(jù)，隨意性較大。尤其是當前林地流轉(zhuǎn)多為買方市場，轉(zhuǎn)讓價格偏低。因此，如何形成既有利于林地使用權(quán)交易，又有利于促進林業(yè)發(fā)展的林地價格機制，是一個亟待解決的問題。

2.3法規(guī)建設(shè)不健全

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中與林地流轉(zhuǎn)有關(guān)的規(guī)定是中國林地流轉(zhuǎn)最重要的政策和法律依據(jù)。但是這些文件的規(guī)定并不完全一致，有些規(guī)定僅僅停留在政策層面，尚未上升為法律，其穩(wěn)定性和實際效力受到較大影響。另外，制定出臺的規(guī)范性文件良莠不齊，有關(guān)規(guī)定不盡科學、合理。因此，有必要把黨的政策及時轉(zhuǎn)化為法律的規(guī)定，為林地流轉(zhuǎn)提供明確的法律依據(jù)。由于沒有明確的、全國統(tǒng)一的法律規(guī)定，特別是對一些經(jīng)常發(fā)生的危害較大的違法行為還沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定或處罰太輕，各地林地流轉(zhuǎn)實踐中難以避免地出現(xiàn)了違法犯罪問題，這些問題的出現(xiàn)要求盡快完善立法，做到有法可依。

3完善林地流轉(zhuǎn)的對策

3.1規(guī)范林地流轉(zhuǎn)的管理

林地流轉(zhuǎn)涉及林地所有者、林地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，流轉(zhuǎn)必須按照規(guī)范的操作程序進行。林地流轉(zhuǎn)關(guān)系確立后，流轉(zhuǎn)雙方要簽訂流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權(quán)利、責任、義務(wù)等。合同要經(jīng)過有關(guān)部門的公證。要全面建立農(nóng)村林地流轉(zhuǎn)登記制度，使流轉(zhuǎn)管理工作正常化、規(guī)范化。要準確定位鄉(xiāng)村組織在林地流轉(zhuǎn)中的角色。鄉(xiāng)村組織在林地流轉(zhuǎn)中的定位應(yīng)該是加強管理和搞好服務(wù)。要做好涉及林地流轉(zhuǎn)的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；為林地流轉(zhuǎn)提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)服務(wù)等工作；制定林地利用與流轉(zhuǎn)長遠規(guī)劃，為林地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。

各級政府要加強領(lǐng)導，加強管理，做好服務(wù)。要成立專門的機構(gòu)，基層政府要落實專人負責。要將搞好山林承包經(jīng)營責任制作為當前緊迫的一項農(nóng)村中心工作來抓，要緊緊抓住新一輪林權(quán)證發(fā)證的機會，理順和完善林地承包關(guān)系。要結(jié)合農(nóng)村基層組織建設(shè)搞好林地流轉(zhuǎn)方面的引導和培訓，堅決反對惡意的賣斷、買斷或炒賣林地使用權(quán)的行為。要提高農(nóng)民素質(zhì)，要讓農(nóng)民學會如何在市場經(jīng)濟條件下搞好經(jīng)營開發(fā)、如何兼顧眼前利益和長遠利益。要在政策法規(guī)和經(jīng)營技術(shù)等方面為農(nóng)民做好服務(wù)[7]。

3.2完善林地流轉(zhuǎn)的市場

一是積極培育林地流轉(zhuǎn)“二級市場”。林地的利用效率，從根本上取決于林地資源是否得到優(yōu)化配置。在通常情況下，一筆林地交易的成功將意味著林地資源的配置得到一次優(yōu)化，通過不斷的市場交易，林地資源的配置也將會不斷得到優(yōu)化。但是我國林地流轉(zhuǎn)“二級市場”欠發(fā)達，林地再次流轉(zhuǎn)受到限制，不利于林地資源的優(yōu)化配置。因此，應(yīng)當積極培育林地流轉(zhuǎn)“二級市場”，增強林地的流動性，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營[8]。二是大力培育林地流轉(zhuǎn)中介組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依托林業(yè)站建立林地流轉(zhuǎn)中介組織，其職能包括林地流轉(zhuǎn)規(guī)劃、收集發(fā)布林地供求信息、進行項目推介、規(guī)范林地流轉(zhuǎn)程序、指導辦理林地流轉(zhuǎn)手續(xù)、協(xié)調(diào)處理各方關(guān)系、搞好林地流轉(zhuǎn)的服務(wù)等。

合理的林地流轉(zhuǎn)價格是實現(xiàn)林地流轉(zhuǎn)市場運行的必要前提。因此，縣級林業(yè)主管部門應(yīng)盡快組建森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，并經(jīng)國家林業(yè)主管部門審核同意。制定森林資源資產(chǎn)評估的操作規(guī)程、定價方法和依據(jù)，把這種定價的程序和依據(jù)制度化、法律化。《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》提出“加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權(quán)益”[9]。關(guān)于建立森林資源資產(chǎn)評估師制度，目前我國尚未設(shè)置森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)資格。解決森林資源資產(chǎn)評估問題的關(guān)鍵是設(shè)置森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)資格，建立森林資源資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度，設(shè)置森林資源資產(chǎn)評估師專業(yè)資格，并將森林資源資產(chǎn)評估師納入國家資產(chǎn)評估專業(yè)資格序列，設(shè)定具體考試科目。同時加快森林資源資產(chǎn)評估準則和森林資源資產(chǎn)評估指南等相關(guān)制度建設(shè)，籌備成立森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)委員會和森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會等社團組織，由社團組織辦理森林資源資產(chǎn)評估師資格考試、后續(xù)教育、執(zhí)業(yè)管理、違紀懲戒等相關(guān)工作。

3.3完善林地流轉(zhuǎn)的立法

現(xiàn)行林地流轉(zhuǎn)制度中尚存在較多不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的因素，法律依據(jù)不明確、不充分，國家有關(guān)部門應(yīng)當盡快出臺《林地流轉(zhuǎn)實施辦法》，明確流轉(zhuǎn)的條件、形式、操作程序等，使林權(quán)制度改革中林地流轉(zhuǎn)有明確的政策法律依據(jù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進林權(quán)制度改革順利實施。各地方要制定相關(guān)法規(guī)，為林地流轉(zhuǎn)提供明確的法律依據(jù)，在充分考察、吸納各地實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡快制定《林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條例》。具體而言，可以在《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上制定《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條例》或者在《物權(quán)法》、《森林法》的基礎(chǔ)上制定《林地流轉(zhuǎn)條例》。

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