我國傳媒產業政府規制改革探討

崔國平

中圖分類號：G206.2 文獻標識碼：A

內容摘要：從規制角度來講，我國傳媒產業的政府規制正在趨于規范化，但也存在著很多弊端，主要有缺少國家法高度的專門法、缺乏法定獨立的規制機構、內容規制松緊失度、二元體制結構等。因此亟需加快對傳媒產業的規制進行改革，包括加強政府規制的合法性基礎，加強內容規制，對產業的組織政策進行改革等。

關鍵詞：傳媒產業 政府規制 內容規制 產業組織

新媒體的迅速成長為我國傳媒產業規模的擴張提供了強大動力。傳媒產業對內開展體制改革，積極推動企業化轉型，對外拓展投資空間，發展環境逐步優化。但是我國傳媒產業的發展壯大多屬于計劃經濟的產物，依托的不是市場發展規律，而是政策施惠的結果。同時由于產業與事業兩種完全不同的組織邏輯集于傳媒一身，嚴重阻礙傳媒業的發展。要想有大的飛躍，需要通過規制的突破來解放生產力。本文分析了我國傳媒產業政府規制存在的弊端，并提出了我國傳媒產業政府規制改革的具體內容。

我國傳媒產業政府規制存在的弊端

從規制角度來講，我國傳媒產業的政府規制正在趨于規范化，但由于我國經濟正處在由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，政府規制又帶有很大的隨機性和主觀性，帶來不少負面作用。目前政府規制的弊端主要有：

缺少有國家法高度的專門法。在我國傳媒領域效力最高的法律文件通常是國務院制定的行政法規，如《報紙管理暫行規定》、《出版管理條例》、《廣播電視管理條例》，更多的規制依據是相關部門制定的各種政策法規、條例，甚至是行政命令、行政措施、意見和領導的講話等，缺少《新聞法》《出版法》這樣上升到國家法高度的分類法，難以保證規制的權威和完善。

缺乏法定、獨立的規制機構。目前我國政府對傳媒產業的規制，依據行政隸屬關系，主要以行政手段直接干預和約束傳媒的行為，很大程度上帶有計劃經濟管理體制延續的性質。政府既是規制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的實際經營者，政企、政事、管辦不分，使市場機制難以發揮有效配置資源的作用。

內容規制松緊失度。政府對出版物、節目等的規制松緊失度。對一些內容的審查過于嚴格，如對重大選題的出版都實行選題報批制，未經批準不得擅自出版。這在一定程度上降低了傳媒的時效性，增加了規制成本；而對一些節目的低俗化、有償新聞、虛假廣告的規制形同虛設，懲辦制度過于寬松，違法仍有利可圖。

二元體制結構造成傳媒產業主觀上缺乏活力。我國已經組建的幾十家傳媒產業集團大多還按照“事業體制、企業化運營”的二元體制結構在運行。由于體制上的障礙，產業結構單一，造成市場主體不明確，產權不明晰，投融資不順暢，少有跨行業的投資和經營，缺乏多元化的贏利渠道，單純依靠自身的滾動發展，因而增長緩慢，抗風險能力弱。

尋租活動造成社會資源浪費。規制俘虜理論證明許多管理者和被規制者最終變成了規制的既得利益者。在我國傳媒產業這樣的漸進轉型經濟部門，一些政府部門通過行政壟斷的方式來阻止市場競爭，維護本部門、本地區所屬傳媒機構的利益，實際上也是通過規則制定來設租和尋租。從社會總福利的角度看，社會效益損失嚴重。

人為配置傳媒網絡嚴重阻礙產業的擴張。受到均衡思想的影響和支配，建國后，為適應政治宣傳和計劃經濟的需要，中央政府依照行政區劃人為配置傳媒網絡，形成中央級媒體、省級媒體、地區級媒體和縣級媒體四級媒體類型。地區壁壘、媒體壁壘和行業壁壘直接導致結構松散、市場集中度偏低。

外資規制的深度和力度不夠。我國傳媒外資準入規制的力度和深度不夠，對外資可能產生與己經產生的負面影響缺乏信心，外資逐利沖擊國內規制體系。主要問題有：規制與現實矛盾；立法級別不高，權威性差，“暫行規定”多；隨意“調整，政策急放急收，缺乏外資準入的全面戰略；外資危機預警機制尚未建立。

知識產權的保護力度不夠。傳媒業知識產權糾紛的特點表現為：傳媒內容和表現形式被剽竊、非法使用、改頭換面的現象嚴重；傳媒機構間的不正當競爭行為日漸凸顯；原創性的知識產權權利人的市場份額被逐漸擠占、侵蝕，原創的積極性受到挫傷。主要原因是保護知識產權的法律法規運行機制還不夠健全，配套的政策還沒有完全落實。

傳媒產業政府規制改革的內容

傳媒產業政府規制的改革，要從更多地靠政府政策主導和財政撥款的發展階段，向由政府規制和市場機制共同推動的傳媒產業發展階段跨越。我國傳媒產業政府規制改革應遵循先立法后改革的原則，對規制的改革目標、程序、機構設置及責權劃分、被規制企業的責權利關系、價格、服務質量、新企業的準入條件、競爭企業間的關系等重要政策內容做出規定。

對傳媒按屬性進行分類是政府規制的基礎。公益性傳媒事業承擔著意識形態工具的職能，確保執政黨和國家的宣傳效果。對于公益性傳媒事業要以政府為主導，以激發活力、改善服務為重點，調整資源配置，逐步構建起高效的傳媒服務體系；對于經營性傳媒產業要堅持以市場為主導，以轉企改制為重點，逐步形成以公有制為主體、多種所有制共同發展的經營性傳媒產業格局，發揮信息傳遞、社會服務等職能，滿足人民群眾日益增長的物質文化需求。

（一）加強傳媒產業政府規制的合法性基礎

由于我國傳媒產業法制建設嚴重滯后，構建完備的法律法規體系只能分步實施。近期的目標是：建立以《新聞法》、《出版法》為核心，以行政法規為骨干，以部門行政規章為基礎，以地方性法規和規章為補充的傳媒產業法律法規體系。國家新聞出版總署在公布的2010年工作規劃中，將《新聞法》、《出版法》的立法工作列入計劃，而且“也被納入到全國人大的立法規劃”。遠期目標是待條件成熟時，統一制訂一部《傳媒法》，形成真正統一、科學、成熟的傳媒產業法制體系。

（二）強化傳媒產業的內容規制

確保文化安全、意識形態安全。西方發達國家將經濟與文化有機地結合起來，通過各種手段和信息網絡向世界傳播其價值觀念、政治模式和生活方式。所以一旦開放傳媒業的外資，將產生經濟與文化的雙重影響。因此要從法律層面，有效規制外資的進入，確保部分傳媒的公益性。

提高輿論監督和引導水平。傳媒具有獨特的輿論力量，有著與政府有別的影響力，甚至有時會產生政府無法抗拒的“第三種力量”。我國傳媒的產業化必然影響新聞傳媒作為輿論公器的價值觀。一方面，更加關注社會與民生，但其從業者的私利也成為影響輿論監督和引導的重要負面因素。監察媒體正確地行使輿論監督權，就成為了政府必須面對的問題，需要政府制定出明確的法律法規。

實行嚴格的職業資格制度。傳媒產業從業人員掌握著其它職業群體所不具有的話語權，而這種話語權可能對公民或組織的眾人利益造成直接影響。為加強傳媒專業技術隊伍建設，國家對在正式傳媒單位從事專業技術工作所必備的素質和能力進行認定，對新聞傳媒的從業人員實行嚴格職業資格制度。

（三）傳媒產業組織政策的規制改革

1.放松我國傳媒市場進入規制。市場準入規制是國家對市場進行干預的基本規制，是政府管理市場的起點，又是一系列后續管理措施實施的基礎。在越來越強調傳媒產業屬性，鼓勵傳媒參與市場競爭的今天，首先應該實現我國傳媒產業經營許可制度規范化、公開化。因此，在確保國有經濟在傳媒業的主體地位的前提下，政府應放松傳媒產業的進入規制，取消傳媒企業的行政級別，鼓勵公平競爭，激發民間資本與外資的活力，為業外資本進入傳媒產業提供良好的機遇。

2.建立現代產權制度和現代企業制度。對傳媒產業來說，解放生產力的關鍵在于從制度上確立產業主體的市場地位，從體制上完成傳媒產業生產和流通方式向市場經濟模式的轉型。其中體制層面的法律規范需解決的核心問題是“兩個制度”的問題，即建立現代產權制度和現代企業制度。現代產權制度就是要建立歸屬清晰、產權明確、保護嚴格、流轉順暢的經濟制度。現代企業制度是指在產權制度的基礎上，打破行業、地域的界限，對優質資源優化配置。

3.調整產業布局的政府規制。在各地傳媒產業創新實踐的推動下，主管部門開始漸進式的對傳媒業的區域結構進行調整。但傳媒產業要有突破性的進展，必須打破傳媒領域自成體系、單兵獨進的格局，按照合作發展、共創未來的原則，擴大合作領域，創新合作方式，在共同開發傳媒資源、豐富內容生產、促進傳媒要素流動、規范市場秩序、拓展市場營銷等方面取得進展。通過政策引導，聯動發展，積極推動產業項目合作，用市場之手加大傳媒業的關聯度，積極促進東、中、西部傳媒優勢互補、共贏局面的形成。

4.提升傳媒整合產業價值鏈能力。把握傳媒產業資源整合的關鍵，要抓住幾個方面：一是主導力量要從“有形的手”轉向“無形的手”，要有效規避傳媒產業發展依靠行政手段的固定思維和依賴思想，承擔起現代企業的職責；二是組織形態要從“獨家”轉向“多元”，積極推進股份化改造等多元的產業結構組織形式。傳媒產業鏈的構建應該交由市場來完成，在政府規制的正確引導下，遵循市場規律，探索一條市場推動型的產業鏈構建之路。

5.加強傳媒產業的反壟斷規制。當前我國傳媒產業的市場結構基本屬于寡頭壟斷型。隨著規制的放松，兼并、集中的趨勢越趨明顯。出于保護公眾利益的需要以及對超大傳媒集團妨礙自由競爭的考慮，西方國家政府對超大型的傳媒集團都有嚴格的規模標準限制、分拆的處理辦法。我國政府也要嚴格執行《反不正當競爭法》、《反壟斷法》等，并考慮這些法律對傳媒產業的適用性領域，制定相關的法規和市場交易規則，維護傳媒市場自由、公正的秩序。

6.加強知識產權的保護力度。從整體上來講，傳媒業屬于版權產業，不僅要培養創新能力，而且要保護創新的成果。要加大傳媒業知識產權保護，對于我國政府來說，應該適應網絡發展和高科技應用的需要，加強版權條例等相關法律法規的立法，健全運行機制和配套政策，內容要詳細清楚；司法上要讓侵權方承擔更多的舉證責任，減除一些被侵權方的舉證責任。將民事侵權行為刑事化，加大懲罰力度，這對版權侵權有很大的威懾作用。要建立集體版權組織和建立版權交易中心。

7.成立行業自律組織。行業協會具有獨特的職能，而且是行政管理部門所不能替代的。主要有貫徹政府的有關政策法規、制定行業自律規則、協調行業經濟效益和社會效益之間的矛盾、進行行業內的互助和協作、進行專業技術方面的交流和培訓、產業內信息統計及產業發展預測等。政府還要對行業協會給予必要的支持。借鑒國內外的經驗，行業協會應注意以下幾點：籌集充足的資金；評議會委員的構成多元化；確定其職責和權限；保持獨立性和權威性。

8.對規制機構的規制改革。合法性是對規制機構的首要要求，以法律為基礎建立法定的規制機構；規制機構行使權力必須在法定的權限范圍內，遵守法定程序，規制內容清晰明確。規制機構決策與意志的獨立性，意味著獨立的委員會制和獨立的運作機制。在現階段，建議設立國務院直屬的統一的規制機構，對傳媒行業實行政府規制。待條件成熟，再建立獨立于政府部門的規制機構。

參考文獻：

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