國有銀行制度變遷的路徑鎖定及化解

孫　力

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

內容摘要：我國制度變遷的主要特征是國家主導的強制性制度變遷，筆者認為這是一種“活塞式”的推進。一旦政府主導的制度推進到一定程度后，誘致方的行為發生扭曲，而誘致性制度變遷的環境又無法形成，必然導致制度變遷的路徑鎖定。基于此邏輯，本文分析了國有商業銀行制度變遷過程中所產生的利益相關主體的行為扭曲，及由此帶來的路徑鎖定問題，并從這個角度指出國有商業銀行必須進行產權制度改革。

關鍵詞：誘致性 強制性 制度變遷 路徑依賴（閉鎖） 行為扭曲

國有商業銀行制度變遷路徑鎖定的理論邏輯

制度是一種行為規則，是由當時在社會上通行或被社會所采納的習慣、道德、戒律、法律、規定等構成的一組約束個人社會行為，調節人與人之間社會關系的規則（樊綱，1996）。一般來講，制度是制度供求雙方在成本收益分析之后的選擇。一旦一種制度被選擇了，就能為供求雙方的行為提供確定性的預期。在制度供需均衡時，能提高交易效率，節約交易成本。如果把制度的含義按動態角度來理解，制度是利益集團相互博弈的結果，利益集團的偏好以及其對制度變化方向的選擇導致了制度變遷。

制度變遷即制度的轉換、替代、交易的過程，是制度非均衡的最終表現，制度變遷的方向則取決于供求雙方的方向選擇。按制度變遷主體不同可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者是個人或自愿性組織為響應獲利機會而自發倡導、組織和實現的對現行制度變更、替代或新制度安排的創造，后者指由國家強制力或政府命令推動和實現的制度變遷。

制度在變遷中具有路徑依賴的特征，所謂路徑依賴指人們過去的行為對現在有影響，制度變遷的路徑依賴指一旦一個國家、組織、個人選擇了某種制度，無論制度的好壞，都很可能沿著制度軌跡走下去。產生對該制度的路徑依賴。諾斯將制度變遷的路徑依賴分為兩個極端的情況：路徑依賴I和路徑依賴II，后者也即路徑鎖定。前者表現為由于行為主體自我強化機制，制度越來越有效，后者則表現為主體行為扭曲，制度陷入路徑鎖定。

不同國家，特別是不同經濟體制下的制度變遷模式是有區別的，主要的區別在于動力機制不同。西方市場經濟比較發達的國家由于市場力量比較強大，因此制度變遷通常是自下而上，由需求方（誘致方）的誘致性力量向上推進，直到所有的外部利潤內部化，供給方（政府）就通過法律法規等形式把規則固定下來，使市場中的各利益方的利益得到實現，當然如果誘致的力量過分強大，政府同樣具有強大的反作用力與誘致性力量對抗，盡量縮小誘致方行為的外部性。然而，我國社會的演進和制度變遷典型是國家主導的制度變遷。

在我國，一個制度的創新的成功首先要先滿足政府效用函數，其他市場利益主體則處于被動地位。我們可以用活塞理論來描述我國制度變遷的動態過程：政府處于主導地位，為了實現政府效用最大化，通過強制力使“活塞棒”不斷向一方移動，同時誘致方在政府的壓力下，不斷地做出反應以適應新條件下的制度，并從中獲利。然而政府不可能無限地向另一方推壓的，由于政府主導力量強大，在制度變遷過程中制度過分供給將是一個常態，相對應，由于市場性的誘致力量較小，制度創新必然受到壓制。就具體某一個制度安排來看，過分的制度供給必然表現為誘致方的制度創新力量不足，以至誘致方行為扭曲，最終造成制度變遷的路徑鎖定。因此，在國有銀行制度變遷過程中要盡量避免因為政府強制力過大導致誘致方的行為發生扭曲，而使制度變遷的路徑鎖定。

我國政府的強制力以及上強中無下弱的二重結構特征，決定了30年的經濟改革模式是漸進式改革。作為經濟體制的一部分，中國銀行制度的選擇也要定位在這基礎上并為國有經濟服務。因此，我國的銀行制度也就有了初始選擇。國有銀行制度選擇完全是由政府主導的強制性變遷。政府因此聚集了金融資源，滿足了過渡時期政府的效用函數。當然，在積極作用背面必然有消極的一面，即國有銀行制度的初始選擇所產生的路徑依賴的另一極端：路徑閉鎖。因此，在隨后銀行制度變遷中，政府對國有商業銀行制度做了適當的制度改進，并逐漸引進新的金融產權形式（股份制銀行和地方商業銀行），為中小企業及民營企業提供金融支持。

統計數據顯示，非金融機構和國有金融機構控制的金融資源結構比約為2:8，也就是說，占80%的國有金融資產主要為30%-40%的國有經濟服務，而僅占20%的非國有金融資產為60%-70%的非國有經濟服務。這一方面表明了經濟增長的潛力，更顯示了現有國有銀行體制的效率低下問題，利益相關主體在國有銀行制度下發生行為扭曲。如果說國有商業銀行制度在前階段處于制度均衡時鼓勵促進了國有經濟的發展，發揮了金融功能的作用，那么在制度逐漸失衡后，則創造了新的獲取分配性利益的機會，降低了金融效率。之所以如此，這是因為國有銀行制度變遷中存在路徑依賴問題。

國有商業銀行制度變遷路徑鎖定的表現

我國國有銀行制度的選擇完全是政府主導下的強制性制度變遷，是計劃經濟體制這條路徑的必然選擇。政府這種活塞式的推進，造成誘致方行為發生扭曲，一旦該制度繼續運行下去，這些行為的自我強化機制必然造成惡性循環，形成路徑閉鎖（LOCK IN）。

目前我國國有商業銀行制度中的利益主體主要有：國家，即制度變遷的主導力量，在國有銀行制度變遷中，變遷的動力必然也主要是由國家發起，其最大的利益是保證經濟穩定增長的前提下，實現國家效用函數最大化包括租金利益和效率兩部分（張杰，1998）；地方，地方政府的最大利益就是為當地企業獲取最大的資金融通，為地方政府代理人的政績添磚加瓦；國有企業，目的是盡可能獲得銀行貸款，多控制金融資源為己謀利；銀行管理者，主要指行長或經理，謀取自身效用最大化，包括政治仕途和經濟利益；股東，作為國家的代理委托人，與大部分國有企業相似則處于虛置狀態，含混不清。制度在變遷中具有路徑依賴的特征是不言而喻的，一旦制度形成，形成的這些利益主體就逐漸強化各自的利益取向。反映在國有商業銀行制度上，這種利益主體行為自我強化將導致國有銀行路徑鎖定，標志著對國有銀行制度的否定。這種鎖定狀態主要表現：

（一）國家

國有銀行制度的初始選擇是政府主導的制度安排，它既是制度的供給方，同時也要把握制度需求方的誘致力量及其反應，否則一味地主導只會讓制度供給無效。一旦政府把利益定格在穩定偏好和租金利益上，就漸進改革的思路看，主要是保證國有企業的資金需求，國有商業銀行的效益必然無法兼顧。自改革開放以來，政府對國有銀行制度雖然有過兩階段的修整，即國有專業銀行企業化和國有銀行商業化，但這兩個階段的制度改進沒有帶來效率的完全釋放，不良貸款的數據依舊居高不下，產權仍然為國家獨有，銀行依然是國有的銀行。當然，一旦這種修補性的改革無法取得成效的話，國家（政府）自會自我否定，尋求新的制度創新，這取決于政府效用的穩定偏好與提高金融效率的自我博弈。

（二）地方政府

其利益的獨立性決定地方政府對國有銀行干預的必然性，雖然國有商業銀行區劃改革會適當抑制地方政府的干預，但事實上，地方政府仍擁有相當的金融控制權，干預主要表現在：地方政府為突顯屆內政績，追求不切實際的增長速度，盲目上項目，重復建設，迫使銀行貸款給予支持；地方政府對轄區內企業的不正當保護。如對一些嚴重資不抵債的企業仍要求銀行貸款予以支持；有些地方政府鼓勵和支持負債沉重的企業假借改制之名，逃廢和懸空債務，造成大量的銀行不良資產，金融風險不斷攀升。因此，地方政府對任何改變現行國有商業銀行的改革都是不樂意的。可見，地方自利行為同樣使國有銀行制度變遷進入鎖定狀態。

（三）國有企業

國有企業與國有商業銀行同屬于國家，兩者之間實際上是兄弟關系，在這種關系下存在預算軟約束問題。因為國有企業與國有商業銀行之間的產權同屬于國家，因此企業借款后可以拖、欠、賴而不怕承擔法律風險，而國有商業銀行在國家介入時必然言聽計從，所以，銀企的這種關系因為缺乏交易主體獨自利益的約束機制而必然扭曲，這是國有銀行制度發生路徑閉鎖的一個主要外部根源。

（四）管理者

首先，管理者是國有商業銀行的代理人，銀行的國有性質決定行長的任命仍是行政命令，所以銀行的管理者又可稱作政治銀行家，目標具有雙重性，既可能在經濟市場獲得收益，又可以在政治市場上發展。這種中國特色的雙重激勵機制（貨幣化和行政級別激勵）使管理者目標具有很強的機會主義傾向，再加上中國特色的政治市場與經濟市場的流動性，管理者的處罰環節往往不能起到可置信的威脅效果。其次，以“放權讓利”國有銀行制度改進，使得國有銀行的經理層從政府（或上級行）那里獲得了越來越多的產權份額，同時，轉軌時期特有的“真空期” ，因為缺乏有力的監督，進一步使國有銀行內部出現了構筑起不可逆轉的管轄權威，產生了內部人控制現象。這些問題使國有銀行制度陷入路徑鎖定的內部根源。

（五）股東

在國有商業銀行現有的產權制度框架下，國家作為銀行的唯一股東，執掌國有商業銀行絕對控制權，在缺乏不同所有者之間競爭和相互施加壓力的情況下，會出現以下幾個問題：難以保證決策的科學性；政府干預容易造成社會目標抑制銀行自身經濟目標的事實；國有商業銀行產權虛置，作為委托人代表會滋生對代理人的控制監督惰性。現實中對國有金融資產流失問題“人人不負責”這一現象就可說明這一點。可見，股東問題是關系到國有商業制度改革能否順利進行的一個瓶頸。

進一步推進國有商業銀行制度改革

我國制度變遷的典型特征是國家主導的強制性制度變遷，是一種“活塞式”的推進，一旦推進到一定程度后誘致方的行為發生扭曲，所以在國有商業銀行制度變遷過程中如果發現措施不當和路徑偏離，應及時糾正，把它拉回正確的軌道，以免國有銀行制度變遷進入鎖定狀態。種種跡象表明，我國現有的國有銀行制度已經發生了路徑鎖定，要糾正變遷路徑的偏離主要是要糾正國有銀行制度下的經濟主體的行為扭曲，盡量使經濟行為主體能自發地糾偏路徑閉鎖，緩解政府主導下強制性壓力。

諾斯指出一旦制度變遷發生路徑鎖定，必須引進外界力量，通過外部效應進一步推進制度變遷，其中主導力量仍是政府。政府作為一貫制度變遷主導者，應該時刻觀察誘致方的行為扭曲，靈活調節，積極地推進國有銀行股份制改革。將制度盡量主導在均衡水平上。另外，WTO作為一個全新力量的引進對改變我國銀行體制變遷的閉鎖狀態也將起積極的作用。新舊兩股力量的綜合促成國有銀行核心改革的必然—產權改革，建立國有股份制銀行。產權明晰是建立現代商業銀行制度的基礎環節，是扭轉相關利益主體行為扭曲狀態的必然選擇，不進行產權制度改革，其他任何關于制度的修整難以使商業銀行符合現代企業制度的特征。

參考文獻：

1.葛兆強.國有銀行制度導論[M].中國經濟出版社，2000

2.彭德林.新制度經濟學[M].湖北人民出版社，2002

3.張杰.中國金融體制變遷分析[M].經濟科學出版社，1998