中西部地區扶持農民工返鄉創業的機制探索

郭志儀　金　沙

摘要：由于農民工與農村、農業的天然聯系，農民工返鄉創業在推動中西部地區工業化和城鎮化進程、帶動農民就地就近轉移、促進社會主義新農村建設等方面發揮積極的作用。然而，農民工創業過程中面臨著種種困難，貸款難、用地難、技術水平低、創業環境差等問題日益突出。政府要強化農民工返鄉創業的宏觀指導，優化創業環境，健全創業引導、輔導和激勵機制，在稅費減免、金融信貸、建設用地、創業服務等方面予以扶持。

關鍵詞：農民工；返鄉創業；扶持機制

中圖分類號：F304.6文獻標識碼：A文章編號：1003－0751(2009)02－0106－03

一、中西部地區扶持農民工返鄉創業的戰略意義

中西部地區作為農民工集中輸出地區，在目前國際金融危機所帶來的一系列企業裁員、停工、倒閉等問題的影響下，面臨著眾多農民工返鄉的現實問題。在新一輪的經濟調整中，中西部地區遇到了前所未有的挑戰，勞務經濟遭受重創。對此，中西部地區必須轉換思路，積極引導和扶持農民工返鄉創業，形成以創業帶就業、以就業促創業的良性互動格局。這對于中西部地區協調城鄉、區域經濟發展，解決“三農”問題，落實科學發展觀，具有十分重要的戰略價值和現實意義。

1、農民工返鄉創業是推動工業化發展的新生力量

農民工的流出地多是鄉鎮企業不發達、民營經濟薄弱的中西部傳統農區。農民工返鄉創業能夠把資金和發達地區的市場觀念、技術、管理帶人家鄉，推動中西部欠發達地區工業化的發展。

2、農民工返鄉創業是推動城鎮化發展的重要動力

由于多種原因，農民工大多數人還得返回原籍，這部分人中有相當一部分可以通過從事非農產業、創辦工商企業，進入小城鎮。扶持農民工返鄉創業，能夠把優勢資源由城市引向農村、由經濟發達地區引向不發達地區，把城與鄉、發達地區與不發達地區的發展聯系起來，以沿海發達地區帶動不發達地區農村發展，加速中西部地區城鎮化進程。

3、農民工返鄉創業開辟了農民就地就近就業的新途徑

農民工返鄉創業創造了一批新的就業載體，帶動了當地農村富余勞動力的就地就近轉移。其一，農民工返鄉創業拓展了回流農民工的就業途徑。農民工返鄉創業，其企業所使用的工人，多數是從沿海打工回來的農民工。其二。農民工返鄉創業開辟了中西部不發達地區農村中年以上富余勞動力就業的途徑。返鄉農民工創辦的主要是一些勞動密集、技術要求不高的企業，這些企業可以為中西部不發達地區農村中年以上富余勞動力提供低門檻、靈活多樣的就業機會，為農民的就業和增收開辟新的路子。

4、農民工返鄉創業加快了建設社會主義新農村的步伐

農民工返鄉創業者是農民工中最具有開拓精神、最富有生命力的群體。他們經過現代城市的洗禮返鄉創業，不僅給當地經濟帶來了資金、技術和市場信息，也帶來了現代思維方式和生活方式。這在一定程度上推動了農村社會由封閉走向開放、由傳統走向現代的轉變。而且一部分返鄉創業農民工反哺家鄉，帶頭為家鄉捐資修路、興修水利、興辦教育和福利事業，極大地改善了鄉容村貌和農民的生活環境。

5、農民工返鄉創業有利于逐步打破二元經濟社會結構

農民工返鄉創業加快了農村非農產業的發展。而返鄉創業者的示范作用，將帶動更多的農民離開農業，進入二、三產業從事非農生產活動，從而推動農村產業結構的調整。這對推進城鄉二元結構的轉型，構建新型的工農關系和城鄉關系，推動公共資源在城鄉之間的均衡配置，促進生產要素在城鄉之間的自由流動，形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局具有重要作用。

二、制約中西部地區農民工返鄉創業的因素分析

1、思想約束

目前，政府一些官員對農民工返鄉創業存在著一些模糊認識，制約了對農民工返鄉創業的政策支持力度。具體表現為：一是認為農民工“返鄉”，就是返回到原來居住的鄉村；二是認為農民工返鄉“創業”，就是要創辦大而強的企業。這些認識違背了把農村富余勞動力從農業轉移到非農產業、從農村轉移到城鎮的發展方向，也與絕大多數返鄉農民工的經營管理能力與財力物力相去甚遠。實際上，絕大多數返鄉農民工希望返回當地的城鎮而不是原來走出去的村莊，他們能夠創辦的是微型、個體企業和勞動密集型企業而不是規模企業、資本技術密集型企業。對這些實質問題認識的錯位，易導致政府的具體政策措施難以適應農民工返鄉創業發展的需要。

2、資金約束

農民工返鄉創業面臨的最大問題是資金困難。其一，農民工大多在城市傳統部門就業，工資收入和福利待遇較差，返鄉創業的自有資金不足。一般情況下，農民工年均工資在6000元到10000元之間，這個數字不僅低于國有單位與集體單位平均工資水平，也低于社會平均工資水平，他們很難積累起創業所需的啟動資金。其二，農民工返鄉創業的融資渠道也相對狹窄。目前，農民工返鄉創業貸款的供給渠道主要是農村信用社。但農村信用社近年來因不良貸款和巨額虧損而陷入經營困境，很難對創業項目提供有效的支持。因此農民工創業者主要的融資手段，就是向親朋好友籌借或者依賴于農村民間借貸。與正規金融市場相比，其融資成本很高，加大了農民工返鄉創業的難度。

3、技術約束

返鄉農民工的文化素質和技術水平對其創業發展產生了很大的制約。其一，返鄉農民工自身的文化素質偏低，制約了其創業發展。在外出務工的農村勞動力中，初中及以下文化程度占大多數，高中及以上文化程度所占比例較小，而且他們接受的職業教育也非常有限。這種狀況使得他們在創業過程中，生產經營管理能力差，易作出一些不切合經濟發展規律和市場需求的決策與判斷，加劇了經營風險。其二，返鄉農民工掌握的生產技術相對簡單，導致其企業技術水平比較薄弱。他們選擇的行業多為技術要求較低、風險較大的傳統行業，比如商品零售、農產品初級加工、水產養殖等等。這也增加了創業風險與經營風險，制約著企業的發展與規模的擴大。

4、用地約束

返鄉創業的農民工在企業需要進一步擴大生產經營規模時面臨用地難問題。近年來，基于土地利用失控狀況，國家收緊地根，“地難批”問題隨之產生。但是，多年來土地使用的失控，主要不在欠發達地區，中西部縣域經濟、農村非農產業發展嚴重滯后，企業占用的非農建設用地比例很小。而國家在土地利用問題上實行“一刀切”政策，使得中西部地區許多地方在剛剛步入工業化的起步期，就遇到了土地瓶頸的制約，這直接影響到了農民工回中西部創業，也嚴重限制著已返鄉創業農民工企業規模的擴大。

5、創業環境約束

中西部農民工返鄉創業面臨“硬環境”和“軟環境”的約束。從“硬環境”來看，目前，中西部地區農村普遍存在水、電、路、通信、交通、能源等城鎮基礎設施建設及其配套設施落后，跟不上企業發展需要的問題，這必然導致交通運輸成

本高、產品交易周期拉長等問題，增加企業的投資附加成本，降低企業的利潤空間和市場競爭力。從“軟環境”來看，政府專門針對農民工返鄉創業的配套扶持政策很少，支持力度不大。在很多地方，農民工返鄉創業稅費負擔還很重，沒有享受應有的優惠政策。

三、中西部地區扶持農民工返鄉創業的機制探索

1、完善農民工返鄉創業宏觀協調機制

近年來，部分省市相繼推出了一系列農民工返鄉創業優惠政策。湖南省為農民工返鄉創業提供稅收、信貸等方面的五項優惠；陜西省放寬市場準入，為農民工返鄉創業開辟“綠色通道”；河南省出臺了《關于認真做好農民工回鄉創業工作的通知》，在政策、培訓、服務和維權等多個方面為農民工返鄉創業提供扶持措施。然而，在中央政府層面上目前還沒有形成關于農民工返鄉創業的決策。實際上，農民工返鄉創業是一項系統工程，涉及到各地工商、稅務、銀行、勞動、農業、城建、公安等多個部門。盡管各地區制定了一些鼓勵政策，各部門也開展了一些扶持工作，但相關制度尚未成熟，配套服務嚴重滯后，各部門工作缺乏協調，無法形成合力。因此，建議盡快出臺國家層面的政策文件，明文彰顯農民工返鄉創業的重要意義、指導思想、扶持措施等方面的內容，在工商登記、資金、技術、人才、勞動力、稅費、創業培訓、人員招聘、土地使用等方面給予優惠，使農民工返鄉創業同招商引資一樣享受同等甚至更為優惠的待遇。

2、建立農民工返鄉創業引導機制

一是要大力宣傳引導，鼓勵農民工返鄉創業。各級政府要通過舉辦鄉情懇談會、老鄉聯誼會、創業典型推介會等形式，加深農民工對家鄉的了解，激發他們返鄉創業熱情，吸引更多農民工返鄉創業。二是要對農民工返鄉創業進行產業指導，引導農民工走農業產業化經營、新型工業化、發展現代農業和現代服務業之路。三是要發揮財政政策的激勵作用，扶持農民工返鄉創業。要實施等同于或優越于引進外資的優惠政策，對農民工返鄉創業實行一定時期的稅費減免。同時，加大財政對農民工返鄉創業的補貼力度，對農民工返鄉創辦的企業，在人才引進、勞動保障、人事管理、教育培訓、員工落戶、政府獎勵等方面，給予一定的政策扶持。四是要根據各地社會經濟發展的實際情況，把政府官員促進農民工返鄉創業的工作成效指標化，并將其作為評價其政績的重要依據。

3、健全農民工返鄉創業培訓機制

一是要加大對返鄉農民工的創業培訓的支持力度。對返鄉創業農民工開展創業培訓，提供創業指導、創業咨詢和有關信息服務，增強他們的創業能力，提升他們適應市場變化、參與市場競爭的能力，提高他們的創業成功率。建議各地政府勞動部門或其他相關職能部門在組織培訓中。應注意宣傳國家支持與扶助農民工返鄉創業的優惠政策，傳授先進的生產技術和現代經營管理理念，幫助解決生產經營過程中碰到的實質性問題，為返鄉創業農民工企業的發展提供切實服務。二是政府要加強對農民的就業培訓工作。應由政府勞動部門組織，采取“訂單式計劃、委托式培訓”的模式為返鄉創業者企業提供熟練工人，降低企業的生產運營成本，提高生產效率。政府對返鄉創業人員和農民的培訓費用必須要納入國家財政預算。三是政府應加強對創業農民工企業的技術與研發的支持力度。基于農民工創辦的企業技術力量薄弱、缺乏市場競爭力的情況，地方政府應在此方面給予支持。比如健全農村技術服務體系，為企業研發提供財政補貼等。

4、拓寬農民工返鄉創業融資渠道

要加快信貸改革與創新步伐，積極支持農民工返鄉創業。一是運用再貸款、再貼現等政策工具，引導各類金融機構加大對農民工返鄉創業的信貸資金支持。二是國有商業銀行、股份制商業銀行加大信貸支持，增加縣級支行貸款額度的授權。加大政策性金融對中小企業和農民工返鄉創業的扶持。三是積極發展村鎮銀行、小額信貸、互助基金等新型農村金融機構，健全農村金融體系，拓寬農民工創業融資渠道。四是建立農民工返鄉創業擔保公司。建議中央財政給予一定的支持，省、市、縣財政共同出資，吸收社會資金，以縣為單位建立“農民工返鄉創業擔保基金”，為農民工返鄉創業獲取貸款提供方便。五是政府用于開發性生產經營項目的資金，在使用方面向返鄉創業農民工傾斜，促使從事農業信貸工作的金融機構對返鄉農民工創辦的養殖業項目以及非農產業項目給予優先支持。此外，要充分發揮公共財政對農民工返鄉創業融資的支持作用。通過設立農民工返鄉創業專項扶助基金，為返鄉創業者提供信貸擔保。同時協調金融機構為農民工返鄉創業提供低息或無息貸款，利息差額由國家財政予以補貼。

5、優先解決農民工返鄉創業用地

將農民工創業用地納入城鄉發展和土地利用總體規劃，堅決執行國家嚴格保護耕地和節約、集約利用土地的政策，因地制宜，優先解決農民工返鄉創業用地問題。一是可根據實際需要，在設立的各類園區中安排必要的場地和設施支持農民工返鄉創業。有條件的地方可根據需要專門規劃建設創業園、創業基地、創業一條街，指導其集中經營、聚集發展。二是鼓勵投資興建各類專業市場、綜合市場、標準廠房或廉租廠房，以低價租賃轉讓給返鄉農民工創業，引導返鄉創業農民工利用閑置土地、閑置廠房、荒灘、荒林等創業。三是各地存量集體建設用地，在符合規劃和用途管制的前提下，優先用于農民工返鄉創業用地。允許地方通過農村集體土地整理折抵建設用地，并從中拿出一定比例用于農民工返鄉創業。四是國家要在市場規則下傾斜性地給予農民工返鄉創業者一定的土地使用財政補貼，即為返鄉創業農民工提供低于市場價格的土地資源，其差價由國家財政予以補貼。

6、優化農民工返鄉創業投資環境

地方政府需要加強投資的軟、硬環境建設，為農民工創業及經營創造良好的環境。一是在基礎設施建設方面，政府要拓寬融資渠道，積極改善農村基礎設施相對落后的局面。二是在公共服務提供方面，要轉變政府職能，增強服務意識，建立“一站式”服務網絡，簡化投資手續，減免各種收費，克服部門關卡多、辦事難等問題，努力為返鄉創業者提供各種便捷的服務。三是要加大對創業企業周邊環境的整治。要推行投訴舉報制度，重點加強對強行搭車收費、強買強賣、強攬工程、強行攤派的整頓與治理，對故意擾亂、破壞自主創業經營發展環境的行為進行嚴肅查處，做到有訴必查、有查必果、快查快結，為返鄉創業農民工營造良好寬松的創業環境。

責任編輯：隨園