我國農村宅基地制度：問題與對策

[摘 要]我國農村宅基地制度在快速工業化和城市化的歷史進程中出現了許多新情況和新問題，有些問題甚至成了影響農村經濟社會發展的一個重要因素。因此我們必須認真研究新情況新問題，努力探索農村宅基地制度改革的新路子。

[關鍵詞]宅基地制度 問題 改革思路

作者簡介：劉貴豐，中共山東省委黨校。

我國現行農村宅基地制度的基本點是：農民一戶一宅，限定面積；農民宅基地屬村集體所有，宅基地上所建的房屋歸農民家庭私有，農民享有對宅基地的用益物權；宅基地的使用權可以隨房屋的買賣一起轉移，但只限于本村；農民住宅不得向城市居民出售，不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證，嚴禁城市居民在農村購置宅基地。這種制度從它產生的歷史背景來看有它一定的合理性，但隨著時間的推移，它的弊端也逐漸顯現，甚至逐漸成了影響社會穩定和經濟發展的一個因素，所以必須探索一條改革的新路子。

一、我國現行農村宅基地制度在實踐中出現的新情況和新問題

改革開放以來特別是進入二十世紀90年代中期以來，我國城市化和市場化深入發展，使現有農村宅基地制度面臨一系列新問題和新矛盾。大量事實表明，現有宅基地制度，已經越來越不適應我國農村經濟社會發展的要求了，有三個方面的問題特別突出。

（一）農村宅基地的福利性分配和無償使用，導致出現農村人口減少和村莊建設用地擴大并存的突出矛盾

在一般情況下，當一個國家城市化加速發展的時候，因大量農村人口向城市轉移，農村居住用地總量一定會相應減少，土地得到節約使用和集約配置。但是，現階段我國卻出現了一種相反的情況。統計資料顯示：1978~2006年，我國城市化率從17.93%增長到25.98%，年均增長0.93；其中，19962~006年平均每年增長1.34%。正是在城市化增長最快的這后10年中，全國農村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。在這10年全國共增加的100萬畝村莊建設用地中，新增宅基地就約占80萬畝左右。

關于農村宅基地的使用面積，中央有關部門早就出臺了“一戶一宅”的土地面積限額政策，各地政府也都根據自己的實際情況對“一戶一宅”的使用面積進行了測算和確定。例如北京市政府規定1982年以前的老戶每戶0.4畝，1982年以后的新戶每戶0.3畝。但是，由于現行宅基地制度實行福利性分配和無償使用，國家政策對宅基地面積的限定很難有效制約農民家庭要求無償擴大宅基地占用的強烈沖動。根據筆者到農村調查所看到的情況，宅基地面積超標和“一戶多宅”的情況是普遍存在的。

盡管有關政策規定，不再具有農村居民身份的人口應當退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實行福利性分配和無償使用的巨大利益驅動下，讓這部分人無償退出宅基地是很難做到的，減人不減地已成為一種慣性。這種情況，使農村集體可分配宅基地的資源非常緊缺，新增戶常常難以及時得到宅基地的分配。在正常分配無法得到滿足的情況下，農民就會通過各種方式擠占耕地。據統計，1980年到1996年我國耕地共減少6051萬畝，其中農村新建房占用411.4萬畝，份額為6.8%，成為耕地流失加劇的一個重要原因。

（二）宅基地不能充分流轉和正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱形流轉與交易大量存在

在我國工業化、城市化的加速發展過程中，出現了農村人口的歷史性轉移、遷徙，已經約有23億農民從農村轉向城市就業、居住，使當前農村居民的住房情況出現了復雜的結構性變動。主要有三種類型。第一，完全居住型，即農民家庭成員完全在農村就業和居住；第二，不完全居住型，這是指農民家庭的部分成員在城市就業和居住，其他成員仍然留居農村；第三，完全不居住型，即農民家庭成員完全在城市就業和居住，但農村住房依然保留。

工業化、城市化的加速發展，使第一種類型的數量不斷減少，第二、三種類型的數量不斷增長，農村“空心戶”和“空心村”已經成為比較普遍的現象。對于目前農村宅基地及房屋的閑置狀況，現在還沒有全國完整統一的數據資料。根據河南省國土資源廳2004年的調查，全省僅“空心村”的浪費用地就達150萬畝。在我國近年來耕地大量減少、土地資源日趨緊缺的發展形勢下，這是一個不能容忍的巨大資源浪費。

但在實際經濟生活中，為現有宅基地制度所不允許的“非法流轉”和“非法交易活動”卻又大量存在。產生這種情況的深層原因，是城市化發展引起城鄉人口對向流動，城鄉居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經成為一種趨勢。根據北京市研究機構的調查統計，2004年北京農村的全部戶籍農業人口為308.2萬，比1990年減少83.9萬人，減少水平為27.22%。但同年農村地區總人口增長到572萬人，增長率為85.59%。其中外來人口逐年增長，2004年達到141.8萬人。對北京遠郊區3583個村的調查表明，在實際居住人口326.5萬人中，村民人口293.7萬人，非村民人口32.8萬人，后者占居住人口的10.04%，而且逐年增長。

正是這種城鄉居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產生了巨大的農村住房需求。在不允許農村宅基地及房屋向非農流轉的制度規定下，必然導致形成一個日趨活躍的宅基地隱形市場。尤其是在城鄉結合部的城郊地區，農民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉與灰色交易大量存在，據估算已經達到10~15%左右，有的地方甚至達到40%以上。根據北京市2004年的典型調查，在郊區12個村的3730戶農民家庭中，有160戶賣房、757戶長期出租房屋，分別為總戶數的4.3%和20.3%，合計為24.6%。現在，這種具有相當規模的私下流轉與灰色交易活動，已經引發出越來越多的社會矛盾和法律糾紛，成為社會不安定因素的一個重要問題。

（三）宅基地的非商品化和非市場化，是造成當前農民財產利益損失的一個重要因素

現在城市的房地產已經進入高度市場化發展階段，城市住房已經成為城市居民最重要的市場化財產，據統計大約占城市居民資產總量的70~80%。這種情況下，如果繼續維持農村宅基地的非商品化和非市場化，農民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產權利和可能獲得的財產性收入，對農民來講就不再是利益保護，而是一種財產利益的制度性損失了。

根據經濟學的原理，一個物品只有在充分交易和充分競爭的情況下才能顯示其真實市場價值即交易價值。在目前制度下，宅基地使用權不能進入市場，交易價值為零。宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估值估價。這樣，在有農民宅基地參與的大量交易活動中無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農民宅基地及住房的真實交易價值就肯定會被低估。這樣農民的財產權益則會受到極大的損失。

二、我國農村宅基地制度改革的基本思路

為了解決上述農村宅基地面臨的問題和矛盾，現在全國許多地方都在根據自己的情況進行改革探索，出現了北京、廣東、四川和蘇南等不同地方的改革模式。筆者認為，在當前城鄉市場化改革深入發展的大趨勢下，按照十七大關于“發展和完善各類生產要素市場”的方針，把農村宅基地納入生產要素市場的體系之中，建立農村宅基地市場，應當是一個基本的方向。為了推動農村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農村宅基地的“復合型所有制”。具體思路如下：第一，把宅基地的永久使用權交給農民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規范下，宅基地的占有權、使用權、收益權、轉移權歸農民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農民的私有物權。與此同時，集體不再分配新的宅基地。第二，集體享有對農村宅基地的規劃權和使用監督權。集體根據政府的統一規劃行使村莊的建設規劃權，農民宅基地的市場交易行為必須在規劃制約下進行。同時，集體有權對農民宅基地的使用進行規范管理，并加以監督。