對事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的思考

劉福奇　李志福

[摘 要]養(yǎng)老保險制度是推進事業(yè)單位分類改革的前提和保障，現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度成為推動改革的重要瓶頸，再無擱置的余地。改革事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，建立與企業(yè)一致的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險模式，縮小事業(yè)單位與企業(yè)退休人員待遇的巨大差異，是維持社會和諧穩(wěn)定，建立公平正義的社會保障體系的迫切要求。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位 公平正義 養(yǎng)老保險 統(tǒng)一

基金項目：浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題“基于公平的事業(yè)單位養(yǎng)老保險模式研究”（項目編號：08N04）

作者簡介：劉福奇（1968-），男，江蘇靖江人，浙江工商大學(xué)人事處副處長，管理學(xué)碩士，副研究員。主要從事高校人力資源、社會保障的管理研究工作。

養(yǎng)老保險制度是社會保險制度的重要組成部分，在我國是指由政府立法確定的社會勞動者在年老失去勞動能力或退出勞動崗位時享有退休養(yǎng)老的權(quán)利，并依靠政府、單位和個人的養(yǎng)老保險基金，以維持基本生活水平而建立的一項社會保險制度。我國自從1983年10月逐步探索養(yǎng)老保險制度以來，全國各地已經(jīng)建立了較為完善的企業(yè)社會養(yǎng)老保險體系，而大多數(shù)事業(yè)單位還是執(zhí)行單位退休養(yǎng)老制度，這與企業(yè)的養(yǎng)老保險制度形成天然的分割，已經(jīng)成為我國推動改革的重要瓶頸，再無擱置的余地，亟待改革和完善。下面就深化事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革談點粗淺看法。

一、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀

（一）事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度缺乏統(tǒng)一的政策支撐

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度按照原人事部的部署，各地先試點展開，然后再統(tǒng)一的改革模式。各地政府在出臺政策時受條件制約和各種因素的影響，使事業(yè)單位養(yǎng)老保險劃地為域，各自為政，形成政策的多樣化和不配套性，方案的隨意性和不規(guī)范性[1]，而國家未出臺任何統(tǒng)一的制度和規(guī)定，直接導(dǎo)致我國事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度缺乏統(tǒng)一的政策支撐。政策的不統(tǒng)一，使得職工一旦離開事業(yè)單位，原有的養(yǎng)老保險關(guān)系的續(xù)接、養(yǎng)老保險基金的轉(zhuǎn)移及以后的繳費、退休待遇等多方面都難以保障和銜接，這樣導(dǎo)致事業(yè)單位養(yǎng)老保險的改革力度、強度和效果都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于企業(yè)，這已經(jīng)嚴(yán)重影響到事業(yè)單位人事制度改革，如果再不加速推進，必將影響整個社會的改革歷程。

（二）事業(yè)單位的養(yǎng)老保險籌資模式不完善，給付標(biāo)準(zhǔn)不合理

日前試行的大多數(shù)事業(yè)單位養(yǎng)老保險都實行現(xiàn)收現(xiàn)付模式，沒有真正建立起個人繳費沉淀制度和做實個人賬戶，雖然實施了個人繳費制度，但所繳納的養(yǎng)老保險費全部進入社會統(tǒng)籌基金。退休人員的養(yǎng)老金全部在社會統(tǒng)籌基金中支付，養(yǎng)老保險待遇與繳費標(biāo)準(zhǔn)不掛鉤，體現(xiàn)不出權(quán)力和義務(wù)相結(jié)合的原則，不能很好地區(qū)分繳與不繳、繳多繳少、繳長繳短在養(yǎng)老保險待遇上的差別，這在很大程度上挫傷了事業(yè)單位職工參保與繳費的積極性。參加事業(yè)單位養(yǎng)老保險的退休人員的養(yǎng)老金仍以退休前本人檔案工資和連續(xù)工齡來計算，養(yǎng)老金的替代率高，一般為90%以上[2]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過企業(yè)養(yǎng)老金60%的替代率，使得企業(yè)和事業(yè)單位退休人員的實際收入相差非常懸殊，導(dǎo)致企業(yè)退休人員不滿情緒日增，這甚至已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會穩(wěn)定。

（三）事業(yè)單位養(yǎng)老保險繳費與待遇相脫節(jié)，社?；鹗詹坏种?/p>

無論是哪一種保險制度，它的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)當(dāng)對等的，當(dāng)權(quán)利和義務(wù)不對等時，勢必會影響參保人對保險制度的積極性?，F(xiàn)行試點的事業(yè)單位養(yǎng)老保險費由單位和個人各按一定比例共同繳納，而當(dāng)計算退休待遇時，仍按工齡和退休前的檔案工資，待遇的享受和繳費之間沒有直接關(guān)系，致使參保單位和職工個人對繳費漠不關(guān)心，甚至希望繳費越少越好。這造成了事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金數(shù)量不足，積累率較低。伴隨著事業(yè)單位管理體制改革的不斷深入，大量辭職、辭退和分流人員離開事業(yè)單位，而新進職工大量減少，在職參保人數(shù)不斷減少。再加上由于我國人口老齡化進程的提前到來，新增退休人員急劇增加和人均壽命的延長，使得養(yǎng)老金支出規(guī)模不斷擴大，保險機構(gòu)的基金收支矛盾愈來愈突出，不少地方已經(jīng)出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支的狀況。

（四）事業(yè)單位的養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低，管理體制不暢。

由于我國的財政體制一直實行“分灶吃飯”原則，各級財政負(fù)責(zé)本級的財政供養(yǎng)人員。各地事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的運轉(zhuǎn)，很大程度上依賴于當(dāng)?shù)刎斦Y金的支持，各地養(yǎng)老保險政策的制定要視當(dāng)?shù)刎斦Y金狀況而定，統(tǒng)籌層次過低必然造成各地養(yǎng)老保險政策差距很大，各地之間根本無法進行轉(zhuǎn)移。

在我國傳統(tǒng)的管理下，事業(yè)單位人員統(tǒng)一由人事部門進行管理，而養(yǎng)老保險政策近年來已經(jīng)劃歸勞動與社會保障部門管理，由于退休政策和待遇與養(yǎng)老保險制度具有明顯的因果關(guān)系，由不同部門進行管理，導(dǎo)致政策的不配套，部門的相互扯皮現(xiàn)象，體制不暢為改革的進行增加了難度。

二、我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必要性

（一）依法建立和完善社會保障體系的需要。

我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險嚴(yán)重滯后于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)成為制約我國事業(yè)單位人事制度改革的主要障礙?？v觀世界各國，養(yǎng)老保險制度作為國家發(fā)展的重要基礎(chǔ)保障，均得到了國家的高度重視和財政大力支持。如果我國事業(yè)單位職工參加養(yǎng)老保險的障礙不排除，社會保障體制的作用會受到很大限制，事業(yè)單位人事制度改革將無法真正推進。國務(wù)院早在2000年的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》就明確指出要完善社會保障體系，主要任務(wù)之一是“研究制定事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險辦法”。因此，進一步深化事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是依法建立和完善社會保障體系的迫切需要。

（二）適應(yīng)社會主義市經(jīng)濟體制改革，促進人才合理流動的需要。

由于我國事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度尚未建立，使事業(yè)單位不能改變個人與單位在養(yǎng)老保障上的依附關(guān)系，制約了人才在事業(yè)單位和企業(yè)之間的合理流動。同時，由于改革發(fā)展的需要，我國對事業(yè)單位職工隊伍建設(shè)提出了更高的要求，必須建立健全事業(yè)單位職工的正常退出機制，但現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度致使事業(yè)單位職工對到企業(yè)工作而心存疑慮，影響政府精簡機構(gòu)和事業(yè)單位工作人員的分流。因此，深化事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制改革，完善事業(yè)單位新型的用人制度，促進人才合理流動的迫切需要。

（三）體現(xiàn)社會公平，構(gòu)建社會主義和諧社會的需要。

工資折射效益，養(yǎng)老體現(xiàn)公平。建立一個涵蓋全體國民的公平正義的養(yǎng)老保險體制是目前最現(xiàn)實和最急需的。職工退休后，勞動已經(jīng)不存在了，這時就盡量以公平為社會準(zhǔn)則衡量一切，體現(xiàn)社會對老年人的關(guān)愛和照顧。而現(xiàn)在我國企業(yè)與事業(yè)單位退休人員的待遇差距加大[3]，這主要是由于企事業(yè)單位養(yǎng)老政策的不同所致，事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老待遇明顯高于企業(yè)人員，這違背了社會養(yǎng)老保險制度的基本原則。因此，事業(yè)單位參加社會養(yǎng)老保險是體現(xiàn)社會公平正義的原則，是構(gòu)建和諧社會的根本需要，事業(yè)單位參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險后，事業(yè)單位工作人員都將享受同等的退休待遇，體現(xiàn)了企事業(yè)單位職工退休待遇上的公平性。

（四）事業(yè)單位參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險是提高政府效能的需要

日前事業(yè)單位依舊承擔(dān)著離退休人員養(yǎng)老和管理負(fù)擔(dān)，致使一些事業(yè)單位負(fù)擔(dān)太重，制約了單位效能的提高。解決這個問題的根本辦法就是全面推行事業(yè)單位參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險，使事業(yè)單位工作人員由單位人向社會人轉(zhuǎn)變。事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險后，一方面，財政對社會保障支出的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化水平將得到質(zhì)的提高，有利于穩(wěn)步提高單位職工退休保障待遇，公共財政的效能將得到進一步體現(xiàn)。另一方面，事業(yè)單位參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險將全面推進離退休人員的社會化管理。既減輕了事業(yè)單位的管理負(fù)擔(dān)，降低了行政成本；又有利于充分發(fā)揮退休人員的專長，通過統(tǒng)一的社會化管理促進社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

三、深化事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的幾點建議

（一）盡快出臺全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度經(jīng)過十多年的試點，由于國家沒有統(tǒng)一的制度作指導(dǎo)，各地均存在各種各樣的問題且發(fā)展極不平衡。加快事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，出臺全國統(tǒng)一的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，是我們完善社會保障體系的重要任務(wù)，我們要盡快制定與企業(yè)養(yǎng)老保險制度相銜接的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案，對養(yǎng)老保險的重要內(nèi)容進行統(tǒng)一，要建立一種真正體現(xiàn)事業(yè)單位特點的社會養(yǎng)老保險制度。

從各國社會保障制度改革的情況看，國際上通行的做法是自上而下，即先在國家層面制定方案和立法，再推動法律在各地區(qū)的實施。從我國十多年來地方事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革實踐看，改革自下而上的路徑由于缺乏法律法規(guī)支撐而舉步維艱，推動乏力。因此，建議首先出臺相關(guān)的國務(wù)院行政法規(guī)，然后再推動法規(guī)的實施和制度建立、運行。

（二）逐步提高事業(yè)單位養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，擴大和充實養(yǎng)老保險基金

我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌以縣市級為主，管理層次過低，社會保障的共濟性受到制約，分散風(fēng)險的功能較差，給參保人員跨地區(qū)流動造成障礙。同時，由于沒有對事業(yè)單位社保經(jīng)辦機構(gòu)進行統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃，各地區(qū)業(yè)務(wù)操作流程和軟件系統(tǒng)不統(tǒng)一，內(nèi)部建設(shè)和管理水平差距較大。

養(yǎng)老保險保險沒有一定的資金量和調(diào)劑規(guī)模是無法抵御風(fēng)險，低層次統(tǒng)籌加劇資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，提高統(tǒng)籌層次，實行事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的省級或全國統(tǒng)籌，增強養(yǎng)老基金的抗風(fēng)險能力，這是大勢所趨。要拓展籌資渠道，擴大和充實養(yǎng)老基金，保障離退休人員基本生活所需的養(yǎng)老金，減緩支付高峰期時的壓力，政府可制定優(yōu)惠措施，允許養(yǎng)老基金投資大型電力、通迅設(shè)施等具有較高的經(jīng)營穩(wěn)定性，風(fēng)險小，收益高的項目；并對社會捐贈養(yǎng)老基金制定優(yōu)惠政策等。要逐步發(fā)展成為政府財政資助、國家、單位和個人共同負(fù)擔(dān)、社會捐贈等多渠道籌集養(yǎng)老基金的格局，這已成為進一步發(fā)展與完善現(xiàn)代社會保險制度的共識。

（三）改革事業(yè)單位工作人員退休制度，建立繳費與待遇掛鉤的激勵機制。

為了規(guī)范社會保障管理，要將事業(yè)單位工作人員的退休審批與待遇計發(fā)應(yīng)劃歸勞動部門，把不符合政策提前退休的人員拒于養(yǎng)老保險基金之外，減輕財政負(fù)擔(dān)。同時要加強對合理推遲退休年齡問題的研究。目前，發(fā)達(dá)國家職工退休年齡已有后移的趨勢，美國、西班牙男女退休年齡都是 65 歲，美國正計劃在 25 年內(nèi)將退休年齡推遲到 67 歲，日本也將退休年齡由 60 歲推遲到了 65 歲。如果我國退休年齡從 60 歲推遲到 65 歲，并實行男女職工同齡退休，據(jù)測算，退休金支付總額將減少 40%-50% 。因此，要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，適當(dāng)時候考慮出臺推遲退休年齡的政策。

權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一是任何養(yǎng)老保險模式最基本的要求，要體現(xiàn)社會公平，事業(yè)單位必須實行和企業(yè)相近的養(yǎng)老保險制度，要建立繳費與待遇掛鉤的激勵機制，形成由社會養(yǎng)老金、個人帳戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金共同組成的退休養(yǎng)老金模式，這樣既可增強事業(yè)單位及其工作人員的繳費積極性，也可實現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的相互銜接，實行繳費與待遇掛鉤。

（四）要建立多層次的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，既要與全國統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接，又要適當(dāng)考慮到事業(yè)單位工作人員整體素質(zhì)優(yōu)于企業(yè)，收入相對穩(wěn)定，沒有高收入的機會，在設(shè)計事業(yè)單位基本養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上增加職工補充養(yǎng)老保險制度[4]。

建立企事業(yè)單位統(tǒng)一的養(yǎng)老保險政策。雖然事業(yè)單位與企業(yè)在職能上、社會貢獻(xiàn)上、待遇上有不一致的地方，但在養(yǎng)老保險方面都存在如何解決職工老有所養(yǎng)的問題，事業(yè)單位職工參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度后，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)可根據(jù)工作人員在事業(yè)單位工作年限，推算其個人帳戶余額，并給予一定的補助，實行按實發(fā)工資為繳費基數(shù)。這樣可解決困難事業(yè)單位不能按檔案工資繳納養(yǎng)老保險費的矛盾，也從根本上解決這部分離退休人員不能按時足額領(lǐng)取養(yǎng)老金的問題。

建立事業(yè)單位補充養(yǎng)老保險制度。低水平的基本養(yǎng)老保險、多樣化的補充養(yǎng)老保險以及個人儲蓄性養(yǎng)老保險，是完善事業(yè)單位養(yǎng)老保險的基本要求。英國、德國、加拿大等國家，除了基本養(yǎng)老保險制度外，都對公職人員實行單獨的補充養(yǎng)老保險計劃。我國事業(yè)單位在建立與企業(yè)職工相同的基本養(yǎng)老保險制度的同時，要完善補充養(yǎng)老保險的制度建設(shè)。這既是基本養(yǎng)老保險制度安全有效運行的必要措施，也是體現(xiàn)不同職業(yè)、不同收入水平的人群對退休養(yǎng)老的需求差異。

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