行政問責謹防異化

王君琦　毛壽龍　劉　春　喬新生　陳雄飛

問責制是政治文明建設的一個組成部分，是建設責任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑。在過去的一年中，眾多官員因重大責任事故被“問責”，有人稱2008年為“問責年”。如何全面理解問責制，現行的制度還存在什么缺陷，如何進一步推進和完善，有關專家對此進行了探討。

如何全面理解問責制

□在過去的一年中，眾多官員因重大責任事故被問責，有人稱2008年為“問責年”。怎樣看待問責制在我國民主政治進程中的作用和意義？

■毛壽龍：自2003年以來，行政問責廣泛地應用于公共行政領域，這顯示出中央致力于建立“責任政府”的堅定決心。在中央的強力推動下，不少地方政府相繼出臺了問責制度，強化了官員的責任意識。從近年實施的情況看，問責制確實達到了推進責任政府建設、促使掌握公共權力的官員忠實履行職責的目的。

■陳雄飛：如果從我國政治文明建設的進程來看，問責制度可以看作是我國民主政治建設的一個組成部分，是建設責任政府、法治政府、民主政府的一個重要途徑。行政問責在我國自啟動以來，無論對促進我國經濟發展、民主政治和社會進步，還是對重塑政府責任和形象都具有積極的作用和深遠的意義。我國行政問責制的實施導致一批官員被追究責任，此舉贏得了社會各界的一致肯定，民眾拍手稱快。

另外，從制度設計和目前各地行政問責的實踐經驗看，這一制度不僅有利于避免行政權力在國家政治制度體系中異化，確保政府的政治責任，也有利于避免政府職能的官僚化，優化公務員隊伍、密切干群關系、促使行政管理者認真履行職責，有利于約束公務員和其他行使行政職能的主體，促使他們真正對人民負責。

□有人指出，我國當前對行政問責的理解和適用還處于初級階段，比如將問責簡單等同于領導引咎辭職、等同于上級對下級吏治的整頓、等同于出現事故后的懲罰舉措。上述舉措其實在古代封建社會甚至奴隸社會就已經實行，如果將現代意義上的問責制簡單等同于上述舉措，顯然還沒有真正觸及問責制度的根本意義。那么，我們應該如何全面理解問責制？

■陳雄飛：理解問責的含義，首先要從政治高度理解。我國的政體是人民代表大會制度，這就決定了我國的政府機構是責任政府。在我國，人民代表大會不僅是立法機關，而且是權力機關，行政機關是權力機關的執行機關，行政機關對權力機關負有嚴格的政治責任。我國的一切權力屬于人民，落實人民當家作主權力的根本保證是責任政府體制，即人民代表大會向人民負責的體制和其他國家機關向人民代表大會負責的體制。行政問責制度是實現責任政府的必要手段。

全面理解問責制，還要在觀念上加深對行政問責制度的深層理解。實際上，行政問責并不僅僅是讓政府官員事后為其行為承受相應的責任。行政問責制的重點在于預防政府官員失職失責行為的發生，時刻提醒政府官員注意自己的言行，及時化解政府官員失職失責行為產生的不良后果。就此而言，行政問責制的重心不應該僅僅放在責任追究方面，而是要注重責任預防。要有效地防止相關責任的發生，就需要實行制度性、常態性問責。制度性、常態性問責意味著行政主體必須按照制度規定，依照程序接受問責主體（立法機關、上級行政機關、公眾等）經常性的質詢、聽證等，經常向有關方面匯報工作，對問責主體的詢問要做出及時而令人滿意的答復等等。

■毛壽龍：就形態來說，問責制主要有兩種，一是行政性問責，一是程序性問責。前者的依據是行政性的，每一個官員的責任比較模糊，缺乏明確的法律依據。問責往往取決于領導人的意志，被問責的官員，往往處于十分消極被動的地位，是免職，還是引咎辭職，還是其他處分，都由上級來決定。與此不同，程序性問責的依據都是法律性的，每一個官員的責任都非常明確，都有充分的法律依據，是不是被問責不取決于臨時性的行政決策。行政性問責往往是責任政府運作的開始，但要使責任政府穩定而有效地運轉，就需要進一步走向程序性問責：完善責任制度的法律基礎，實現責任面前人人平等，盡可能減少問責過程中的“丟車保帥”、“替罪羊”問題。

行政問責謹防異化為“丟卒保車”的手段

□在問責制執行過程中，為什么會出現 “丟車保帥”的情況？

■喬新生：一個地方出現重大安全生產責任事故之后，上級官員往往根據安全生產事故的社會影響，決定罷免官員級別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產責任，但無職無權，在提高安全生產方面難以有所作為；少數官員雖然具體負責安全生產責任，但由于缺乏必要的人事權和財權，很難改變生產現狀，所以，發生安全事故之后，他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以，如何做到權責對等，也是今后完善問責制的一個課題。

■陳雄飛：這就是我們常說的問責作秀甚至問責異化。問責的目的不僅僅是追究責任，更是為了預防，為了問題的真正解決。但是目前問責多是局限在引咎辭職、免職階段，對于如何避免類似事件再次發生以及如何真正解決問題涉及的往往很少。事情過后，往往是一切照舊。另外，一些地方的問責僅僅為了暫時平息民憤，或者轉移公眾注意視線，對一些責任人明降暗升、另外委以他任等。在這里，我們并不是說有了問題的人不能復出，但是至少應該有一個合理的程序和更加嚴格的考核機制，而不是這邊說免職，那邊馬上重新任命，將問責作為一次對公眾的作秀。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問責之后的免職、辭職作為替代刑事責任的理由，這樣，行政問責就異化為“丟卒保車”的手段。

■毛壽龍：官員問責在我國尚待形成一整套成熟健全的制度或機制，現在有的地方官員，雖然按照某一問責辦法被問責，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責的效果受到質疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復出，而復出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。在這個問題上，既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復出，甚至讓其憑不正之風將問責的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新擔任領導職務。特別是對于主動引咎辭職的領導干部，可以予以適當安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據工作需要予以提拔使用，努力形成領導干部既能上能下又能下能上的良好局面。

問責制如何走向完善？

□那么，您認為目前的問責制還存在什么缺陷？

■陳雄飛：問責制在我國發展的歷史還不長，總的來看，這一制度是好的，要持之以恒地進行下去。但在實行的過程中，還有一些不完善的地方，這也是我們今后努力的方向和重點。

第一，目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。第二，我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權限不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況，以至于在問責中，問責客體具體應當承擔什么責任，模糊不清。第三，問責程序不健全。目前我國沒有明確的問責啟動程序，問責機制如何啟動往往取決于行政領導的意志，沒有規范可供遵守。第四，目前的問責主體和問責范圍過于狹窄。現有的問責還僅局限于行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。問責一般只針對經濟上的過失，而對政治等其他領域的過失卻不問責，問責的環節也多局限于執行環節而少問責決策和監督環節。

□如何進一步完善和推進問責制？

■劉春：健全和完善問責制的主要內容應包括，首先，問責的責任主體制度，即由誰來啟動和實施官員責任追究的體制和機制。固然，在行政問責制下，須強化上級監督下級的責任，但根本上是為實現向人民負責的目的。所以，在強化上級黨委和政府的問責責任的同時，為建立問責的長效機制，也須運用已有的其他制度資源來健全官員問責制。例如，人民代表大會依照憲法和法律對各級政府的各項監督職權，人民團體依法進行政治參與的監督，都需要進一步加強。

其次，問責的對象。問責的對象即向誰追究責任的問題。問責就需要嚴格劃定責任對象范圍。一般來說，問責對象的劃定，需要按照權責相一致的原理來進行。授權的范圍有多大，就應當在多大的范圍內問責。否則，若問責與現實的職責格局不符合，則難以起到問責的真正作用。

第三，問責的方式。問責的方式手段，是問責制中的重要內容。方式手段真正落實了，問責制的意義才能真正體現出來。近年來，一些公共事件的責任人，由于有關部門的不盡責，風頭過后最終沒有受到應有的懲罰和追究，依然逍遙于問責之外。這種現象極大地影響了人民群眾對黨和政府的信任感，也挑戰了問責制的嚴肅性。這種現象的出現和問責手段方式的不落實有直接關系。所以，強化問責手段措施的落實，依然是完善問責制過程中的重要任務。

（毛壽龍：中國人民大學教授；劉 春：中央黨校研究生院副院長、教授；喬新生：中南財經政法大學教授； 陳雄飛：司法部副研究員。）