坐失機遇：預備立憲百年祭

1908年8月清朝宣布預備立憲以9年為限，在中國歷史上第一次提出了憲政時間表。在此前后，清廷為預備立憲做了大量工作，中國社會呈現民主社會的雛形。

一

憲政也稱“憲政民主”、“立憲政體”，是指以憲法為前提、以民主為核心、以保障人權為目的的政治形態或政治過程。憲政的本質是限制政府權力和保障公民的權利，其作用是防止政府濫用權力，維護公民的自由和權利。憲法與憲政有別，憲法是文本、宣言；憲政是實踐、制度。有憲法未必有憲政，有憲政必然有憲法。

清朝最后10年，是中國由專制向民主轉型的關鍵時期。面對外力的壓迫和國內要求變革的形勢，清朝在1901-1911年對社會各方面進行了一系列改革，這些改革被稱為清末新政。在清末新政中，最重要的是日俄戰爭后的政治改革，即1905-1911年的預備立憲。

1904-1905年在中國領土上爆發了日俄戰爭，結果君主立憲制的蕞爾小國日本戰勝了農奴制的龐然大國俄羅斯。國內外輿論普遍認為：日勝俄敗，是立憲戰勝專制的鐵證。戰爭初期西方報紙就曾指出：“此戰非俄日之戰也，乃立憲、專制兩治術之戰也。”國內報紙也強調，這場戰爭“非日俄之戰，而立憲，專制二政體之戰也”；“非小國能戰勝于大國，實立憲能戰勝于專制”；“日本以立憲而勝，俄國以專制而敗”。

在這一背景下，實行憲政、加快進行政治體制改革，成為許多高級官員和社會賢達的強烈呼聲。

日俄戰爭一爆發，1904年2月云貴總督丁振鐸、云南巡撫林紹年便聯電奏請變法。1905年6月，袁世凱聯合兩江總督周馥和湖廣總督張之洞電奏，請以12年為期實行立憲。7月周馥又單銜奏請實行“立法、行法、執法”三權分立和地方自治的立憲政體。同月湖南巡撫端方入朝領受閩浙總督一職，也建議實行立憲。兩廣總督岑春煊也奏請“欲圖自強，必先變法；欲變法，必先改革政體。為今之計，惟有舉行立憲，方可救亡。”出使各國大臣孫寶琦、楊樞、梁誠、汪大燮等也紛紛上奏朝廷，一致贊同立憲，強調“保邦致治”，“全出憲法一途”。1907年10月，著名學者馬相伯在政聞社成立大會上大聲疾呼廢除專制，他在《政黨之必要及其責任》的演說中指出：“天下雖無絕對之良政治，而有絕對的惡政治……質而言之，則日專制。專制政治，束縛人人之神我，使不得申，故有國家曾不如其無。故生為專制之國民者，必當以排除專制為唯一之義務。”

這些高級官員和社會賢達在立憲問題上的共識和呼吁，成為清末預備立憲的重要動力。

在朝野上下一致要求立憲的形勢下，慈禧太后為首的清王朝順應時代潮流，開始了史無前例的憲政改革。

二

1908年8月，清朝宣布了憲政時間表：預備立憲以9年為限。在其《逐年籌備事宜清單》中設計了預備立憲的進度：1909進行省咨議局選舉；1910年資政院開院；1917年召開國會，實行憲政!清朝預備立憲，就是試圖在中國建立君主立憲制，為實行正式的民主政治打下基礎。

早在1906年9月1日，清朝就發布了《宣示預備立憲諭》。諭旨指出：“各國之所以富強者，實由于實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博采眾長，明定權限，以及籌備財政，經畫政務，無不公之于黎庶……時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統于朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。”鑒于規制未備、民智未開等，“俟數年后，規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第52頁)。雖然仍強調“大權統于朝廷，庶政公諸輿論”，但不可否認，該諭旨是中國專制統治者第一次對憲政制度的肯定和對兩千年專制制度的否定。

兩年后，清朝宣布了9年預備立憲期限。1908年8月27日，慈禧太后和光緒帝發布《九年預備立憲逐年推行籌備事宜諭》，指出：“當此危急存亡之秋，內外臣工同受國恩，均當警覺沉迷，掃除積習……所有人民應行練學自治教育各事宜，在京由該管衙門，在外由各省督撫，督飭各屬隨時催辦，勿任玩延。”諭旨明確要按期完成9年預備立憲：“至開設議院，應以逐年籌備各事辦理完竣為期，自本年起，務在第九年內將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，并頒布[召]集議員之詔。”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第124頁)有學者指出，這是慈禧太后生前頒布的最后一道諭旨，也可說是她的政治遺囑。

在宣布憲政時間表前后，或日在預備立憲期間，慈禧太后大刀闊斧，推行了一系列政治改革措施：

1、考察西洋憲政

1905年9月清朝派遣載澤、戴鴻慈、端方、徐世昌、紹英5大臣出使西洋，考察憲政。24日5大臣及隨員登上火車，不料遭遇革命黨炸彈恐怖活動。革命黨吳樾懷揣炸彈，混入五大臣專車，“適因接駁車輛，車身猛退，而所攜之炸彈，撞針受震，未及拋擲，轟然一聲，血花鐵片，飛濺人叢”。結果，炸傷載澤、紹英等人，吳樾也被炸死。《時報》評論說：“五大臣此次出洋考察政治，以為立憲準備，其關系于中國前途最重且大，凡稍具愛國心者宜如何鄭重其事而祝其行。乃今甫就道，而忽逢此絕大之驚險，雖五大臣均幸無恙，然此等暴徒喪心病狂一至于此，其罪真不容誅哉!”

恐怖沒有動搖清廷取法西方的決心。端方在致上海報界電中說：“炸藥爆發，奸徒反對憲政，意甚險惡，然益征立憲不可緩也。”(《時報》1905年9月29日)1906年夏秋之季，考察團(徐世昌、紹英由尚其亨、李盛鐸替代)先后回國，他們進呈了強國必須憲政的考察報告，力陳東西洋各國之所以強盛，“實以采用立憲政體之故”；中國之所以貧弱，“實以仍用專制政體之故”。強調中國若想國富兵強，“除采用立憲政體之外，蓋無他術矣。”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第46，47頁)他們還編成《列國政要》133卷及《歐美政治要義》18章，供立憲參考。

此后，清廷又多次派人出國，學習西方的民主制度。

2、設立專職機構

1905年11月25日，清朝設立了專門的政治體制改革機構“考察政治館”，其職責是“悉心研究，擇各國政法之與中國治體相宜者，斟酌損益，纂訂成書，隨時呈進，候旨裁定。”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004#-A，第40頁。)1907年考察政治館改為憲政編查館。該機構為籌劃預備立憲做了大量切實工作。

3、成立資政院和咨議局

清朝預備立憲時期所設資政院和咨議局，分別是國家議院和省議會的過渡形式。

1907年9月20日，光緒帝頒布《設資政院諭》，明確提出設立資政院：“立憲政體，取決公論，上下議院，實為行政之本。中國上下議院一時未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第80頁)。這表明統治階層已公開認同現代民主制度。

1907年10月19日光緒帝又發布《著各省速設咨議局諭》。上諭要求“各省督撫均在省會速設咨議局，慎選公正明達官紳創辦其事，即由各屬合格紳民公舉賢能作為該局議員，斷不可使品行悖謬營私武斷之人濫廁其間。”咨議局的職責是討論“地方應興應革事宜”，“指陳通省利病，籌計地方治安，并為資政院儲才之階”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第81頁)。1908年7月，清朝頒布了各省《咨議局章程》及《咨議局議員選舉章程》，隨即各省舉行咨議局選舉。1909年3月清朝下詔命各省當年內成立咨議局。到當年10月中旬，全國有16省的咨議局相繼建立起來。1910年9月全國資政院開院。

資政院和咨議局的創設，使兩千年中國政制發生了質的變化，在中國民主發展史上占有重要地位。

4、頒布《欽定憲法大綱》

1908年8月27日，清朝頒布了《欽定憲法大綱》，這是一部君主立憲性質的法律文件。由專制政體開始向立憲政體過渡，自然希望并且習慣于君主保留較多的權力，這是不奇怪的，如規定了“統帥陸海軍”等“君上大權”。但皇帝權力畢竟受到了限制，如雖規定皇帝“在議院閉會時，遇有緊急之事，得發代法律之詔令，并得以詔令籌措必需之財用”，但“惟至次年會期，須交議院協議。”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第128頁)在與《大綱》同時頒布的《議院法要領》中規定：“國家之歲入歲出，每年預算，應由議院之協贊”，即經濟大權也非皇帝專制了。

《欽定憲法大綱》宣布，“臣民于法律范圍以內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均準其自由”，還規定臣民的人身、財產、居住等權利均受法律保護。人民的權利第一次得到了法律的承認，這在中國歷史上是破天荒的。

對《欽定憲法大綱》的兩項規定：“大清帝國，萬世一系，永永尊戴”；“君上神圣尊嚴，不可侵犯”，人們常常斥其為象征專制。其實該規定并不違反立憲精神，因為清朝試圖建立的是君主立憲制，而世界上君主立憲國家都是君主世襲制，君主為國家元首，其尊嚴不可侵犯，何以清朝的這種規定就代表專制了?

《欽定憲法大綱》確認了君主立憲制的政治改革方向，是中國第一部具有現代憲法意義的法律文件，在中國法制史上具有重要意義。

5、推行地方自治

1905年8月清朝在奉天和直隸開始試辦地方自治。1909年、1910年清廷接連頒布《城鎮鄉地方自治章程》、《城鎮鄉地方自治選舉章程》和《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》、《府廳州縣議事會議員選舉章程》，在全國推行民主自治。

辛亥革命前，很多省區的地方自治機構已經成立過半，遍布全國的地方自治局、自治研究所、自治講習所等官方機構，培訓了大批推行民主選舉的骨干，地方自治運動蓬勃開展。

6、改革官制

清朝宣布預備立憲后，以三權分立原則，對中央和地方官制進行了改革。中央官制廢除了隋朝以來沿襲了一千多年的三省六部制，立法屬資政院，行政屬內閣各部，司法屬法部(以大理院任審判，法部監督之)。地方則仿照中央，以省咨議局為立法機關，以總督、巡撫為地方行政機關，以高等審判廳為地方最高審判機關。各府、州、縣的機關也按“三權分立”的原則設立。官制改革，為預備立憲奠定了基礎。

7、實行君主立憲

1911年11月3日，清廷公布《憲法重大信條十九條》(簡稱《十九信條》)，宣布采取英國憲法的“虛君共和”制，實行責任內閣制。《十九信條》對君主的權力作了很大限制，規定“皇帝之權，以憲法所規定者為限”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第149頁)，實際上這是一部議會君主制憲法。后來的一些憲法學家對其評價很高，認為它是“有清一代之唯一憲法，亦我國歷史上之第一次憲法也”(楊幼炯：《近代中國立法史》第56頁)。“《十九信條》深得英憲之精神，以代議機關為全國政治之中樞，茍其施行，民治之功可期，獨惜其出之太晚耳。倘能早十年宣布實行，清柞或因以不斬，未可知也!”(陳茹玄：《中國憲法史》第15頁)

三

清朝預備立憲，使中國社會成為民主社會的雛形，即形成初步的、不成熟的、不完全的民主社會。

在選舉方面。民主選舉國家或地區的領導人，是民主的主要內容和方式，是民主國家的根本標準。“選舉權是一個民主國家的人民所必須享有的最低限度的、起碼的政治權利……如果人民沒有選舉權，不能選舉官吏和代議士，則這個國家決不是民主國家……凡是真正的民主國家，就必須讓人民享有選舉權。”(《論選舉權》，《新華日報》1944年2月2日)

1908年按照清朝頒布的各省《咨議局章程》及《咨議局議員選舉章程》，各省舉行了咨議局選舉。選舉出的議員既有讀書人，也有從政者和從事地方公益事業的人，他們具有問政的能力，質詢、辯論，有聲有色。英國《泰晤士報》記者莫里循對陜西等地的咨議局選舉評價說：“良知和禮節是首次各省咨議局開會的特點”(轉見傅國涌：《不能小看的晚清咨議局》)。咨議局選舉盡管存在不成熟現象，但公共事務的管理者畢竟是由選票產生的，這在中國歷史上是第一次。

在分權制衡方面。孟德斯鳩說“一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。憲政的本質就是制衡政府權力，保障公民的各種權益，防止民主制度變成獨裁制度。三權分立是目前政治科學所知道的唯一能防止民主制度變成獨裁制度的方法。清朝宣布預備立憲后，即以三權分立為原則，設立中央和府、州、縣機關。

作為國會和省議會的過渡形式，資政院和咨議局一經設立，便履行起民主制衡和監督職能，行使起三權分立之一權，絕非今人熟知的橡皮圖章所可比擬。《欽定憲法大綱》所附的《議院法要領》規定了“國家之歲入歲出，每年預算，應由議院之協贊”等權力，1911年預算案，資政院的議員們行使權力，詳細審核，在我國破天荒第一次實行了預算監督。一個在華的西方記者觀察說：“臨時議會已在某種意義上掌握了過去從未指望的權力。”(《清末民初政情內幕》上冊第675頁)省咨議局亦然，如張謇為議長的江蘇咨議局，對督撫代表的強勢行政力量形成了一定程度的監督和制衡，當行政力量蠻橫地抵制對他們的監督時，他們則用集體辭職的方式表達抗議。再如1911年湖北、四川等省的咨議局領導的反對清政府“鐵路國有”政策的保路運動，最終成為辛亥革命的導火線等。這些機構還組成聯合會，領導國會請愿運動，如1910至1911年由各省咨議局和咨議局聯合會領導了四次請開國會運動。總之，資政院和咨議局成為制衡和推動政府前進的不可忽視的力量，其行動表明它們是具有獨立品格的機構。

在輿論監督方面。輿論監督是民主的基礎，即公民有權接觸多種獨立的信息來源，并對范圍廣泛的各種政治事務，享有自由表達意見的權利。

預備立憲期間，中國有了很大程度的言論和思想自由。預備立憲時期，民間各種報刊如雨后春筍般涌現。人們可以自由指陳時政，議論國事，抨擊政府，宣傳民主。“人人皆得本其本心之所自信，自由發表意見而無所屈避”(《辛亥革命前十年間時論選集》第3卷第628頁)。出版界可以大張旗鼓地介紹西方國家的政治、法學、財政、政黨、歷史、教育等學說，如《民約論》、《萬國憲法比較》、《議院提要》、《選舉法要論》、《地方自治要鑒》、《立憲國法制述要》等上百種著作被翻譯出版，其民主、自由、平等的思想，對促進中國社會的進步發揮了積極作用。1904-1907年問世的劉鶚《老殘游記》、吳沃堯的《二十年目睹之怪現狀》、李寶家的《官場現形記》，這些作品帶有鮮明的社會批判色彩，表現了對社會的強烈不滿和絕望，沒有寬松的言論自由空間，它們是難以面世的。

在結社自由方面。在民主社會，公民有權結成獨立的社團和組織，包括獨立的政治黨派和利益團體，以便組成壓力集團，實現自己的各種權利。

預備立憲期間，中國有了很大程度的結社自由。預備立憲一宣布，“預備立憲宜先組織政黨”的呼聲便此起彼伏。到“1911年上半年，政學會、憲政實進會、辛亥俱樂部、憲友會相繼成立，中國的第一批合法政黨出現。”“據考，清末僅商會(含總會和分會)就有900余個。到1909年，各地共建成教育會723個……農學會到1911年至少有總會19處，分會276處。僅此三項相加，已達2千有余”(桑兵：《清末知識界的社團與活動》，三聯書店1995年版，第274頁)。

總之，清末新政打開了結束舊體制、開創新制度的通道，使中國自由度空前提高，公民社會的雛形已經形成。

四

清末預備立憲的實行，使中國兩千多年的皇權專制為君主立憲所取代成為不可抗拒的趨勢。經過數年的改革實踐，民眾、士紳和各級官吏的憲政認識漸趨一致，進行實質性政治改革的時機已經成熟。它昭示專制者，應該順應時勢，強力推動民主的實現。

但關鍵時刻，慈禧太后去世。2008年是慈禧過世一百年，慈禧一生惡行不少，但也不能因此而否定其一切行為，尤其是她在中國歷史上首次明確了君主立憲制的時限，并采取了一系列預備立憲的措施。

光緒皇帝和慈禧太后離世后，攝政王載灃和隆裕太后無能，使清廷陷入極為被動的境地。宣統皇帝登基次日，即1908年12月3日，發布《重申仍以宣統八年為限實行憲政諭》，強調9年預備立憲“期在必行，內外諸臣斷不準觀望遷延，貽誤時機”(《近代中國憲政歷程：史料匯萃》，中國政法大學出版社2004年版，第134頁)。1909年3月6日清廷再次重申預備立憲。后又把預備立憲的年限由9年縮短為5年，并于1911年5月組織了失去人心的“皇族內閣”。即令最后頒布《憲法重大信條十九條》，接受君主立憲，但和平演變的時機已被暴力革命切斷。

隨著清王朝的倒臺，給中國帶來無限希望的清末預備立憲也隨之葬送。

清末“預備立憲”雖未成功，但其意義重大，值得紀念。

預備立憲雖有弊端，但決不是“假維新”。它是中國兩千年“秦政”走向“憲政”的開端，是“憲政”在中國的最初試驗。預備立憲承認了代議制、民眾的基本權利、地方自治等；它的某些措施觸動了清朝專制統治的根本，使中國單純的專制制度不復存在；輿論監督、分權制衡日益發展，結社和言論自由日益擴大。這些使中國整個社會制度向著民主化方向邁進，中國呈現出民主社會的雛形。

預備立憲的推行，為中國民主積累了資源，準備了物質和社會方面的條件。預備立憲結束后，民主政治及有關法律有些仍在試行，新聞界和社團組織仍然發揮著民主作用，繼續推動著中國民主政治的進步。

預備立憲的實踐證明，只要政治體制改革的閘門一打開，民主的浪潮必然洶涌澎湃。一個真正的政治家應該主動抓住機遇，與民間社會良性互動，積極推動國家的進步和民主。但慈禧太后之后的統治者已無力把握機遇，即使采取有益民主的措施，也失去了民眾的信任和呼應。

最近鄰邦小國不丹順利地完成了大選，這是由國王辛格自上而下一手推動實行的民主制。鳳凰衛視一位嘉賓引用國王辛格的話，解釋他為什么要主動實行民主制，他認為推行民主就得趁國泰民安的時候，等到體制造成的社會問題全部暴露出來時，就可能一切都來不及了。清末預備立憲恰可做反證。

時光荏苒，轉瞬百年。清末預備立憲曾經給中國帶來無限希望，以至人們聞之莫不“額手相慶日：中國立憲矣，轉弱為強，萌芽于此。”(《申報》1906年9月16日)百年之后，令人感慨不已：歷盡一個世紀的追求，“憲政”依然是個夢想!

(作者系河北大學馬列教研部教授)

(責任編輯 李 晨)