劉丁炳

(湖南省人民檢察院 刑事申訴檢察處，湖南 長沙 410001)

刑事申訴檢察是一種監(jiān)督制約檢察權(quán)的重要方式，它主要通過復(fù)查人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定來實現(xiàn)。我國刑事申訴檢察對檢察權(quán)的監(jiān)督制約尚存在明顯的不足，應(yīng)當加以完善和改進。

一、刑事申訴檢察監(jiān)督制約檢察權(quán)的法理根據(jù)

刑事申訴檢察是刑事申訴制度的重要組成部分。刑事申訴檢察，是指人民檢察院依照法律規(guī)定，對管轄的刑事申訴進行受理、審查、復(fù)查并作出最后決定的一系列活動。按照1998年最高人民檢察院頒布的《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》，人民檢察院管轄的刑事申訴，包括兩大類，一類是對人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定不服的申訴；另一類是對人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定不服的申訴。實務(wù)界將人民檢察院處理第一類刑事申訴的活動歸入對內(nèi)監(jiān)督制約，而將人民檢察院處理第二類刑事申訴的活動歸入對外監(jiān)督。刑事申訴檢察對內(nèi)監(jiān)督制約主要通過復(fù)查申訴人不服不起訴決定、不批準逮捕決定、撤銷案件決定以及人民檢察院作出的其它訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴案件來實現(xiàn)。

從法理上來看，刑事申訴檢察對檢察權(quán)進行監(jiān)督制約非常必要，主要理由是：

第一，公民監(jiān)督權(quán)需要通過刑事申訴檢察來實現(xiàn)。檢察機關(guān)代表人民行使檢察權(quán)時必須對人民負責，接受人民的監(jiān)督。公民通過行使申訴權(quán)是對檢察機關(guān)行使檢察權(quán)最直接、最有效的監(jiān)督。憲法第41條明確規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。在刑事申訴檢察中，公民監(jiān)督權(quán)處于基礎(chǔ)地位，因而，它的實現(xiàn)狀態(tài)對刑事申訴檢察職能的發(fā)揮具有根本性的影響。這主要是因為公民監(jiān)督權(quán)構(gòu)成了刑事申訴檢察職能發(fā)揮的動力基礎(chǔ)。首先，公民通過提出刑事申訴行使憲法賦予的監(jiān)督權(quán)，都是基于公民個人的利益而形成的。也就是說，它主要是以利益為動力基礎(chǔ)的。而檢察機關(guān)的法律監(jiān)督則不具有這種性質(zhì)，其動力主要是職責性的，而非利益性的。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)來自于人民的間接授權(quán)，檢察機關(guān)必須依法履行法律賦予的監(jiān)督職責。因此，在刑事申訴檢察中，由于公民通過提出刑事申訴行使的監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上同公民自身利益直接相關(guān)，因此，它通常會成為檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責的壓力機制。如果檢察機關(guān)不依法履行法律監(jiān)督職責，不依法處理公民提出的刑事申訴，解決公民提出的合理訴求，申訴公民就不會滿意，就會繼續(xù)申訴上訪。其次，公民監(jiān)督是啟動刑事申訴檢察的緣由。現(xiàn)實中，檢察機關(guān)及檢察人員的執(zhí)法行為都是具體的，只有親身經(jīng)歷了這些具體行為的人們才有條件對此作出一定的判斷。因此，通過刑事申訴檢察對檢察權(quán)進行監(jiān)督制約通常需要公民監(jiān)督提供信息、證據(jù)等監(jiān)督資源。公民提出的刑事申訴，就為檢察機關(guān)刑事申訴檢察部門對檢察權(quán)的行使進行監(jiān)督提供了需要監(jiān)督的信息、證據(jù)等資源。再次，刑事申訴檢察監(jiān)督職能的有效發(fā)揮是有條件的，條件之一便是公民法制意識、維權(quán)意識的增強。這便需要認真落實公民監(jiān)督權(quán)，通過強化公民監(jiān)督權(quán)培育有利于刑事申訴檢察監(jiān)督職能發(fā)揮作用的社會條件。

第二，被檢察權(quán)侵害的權(quán)利需要通過刑事申訴檢察來救濟。有權(quán)力的地方就有權(quán)力被濫用或者誤用的可能。權(quán)力濫用、誤用必然會侵害有關(guān)公民的權(quán)利。因此，必須設(shè)置一定的制度對被侵害的權(quán)利進行救濟。刑事申訴檢察就是通過受理公民的申訴，并依法進行處理，來救濟被行使檢察權(quán)所侵害的公民權(quán)利。

第三，“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的疑問需要通過刑事申訴檢察來解決。在我國，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，監(jiān)督公安機關(guān)和人民法院。檢察機關(guān)行使不起訴權(quán)和不批準逮捕權(quán)盡管要受到公安機關(guān)提請復(fù)議、復(fù)核權(quán)的制約，行使不起訴權(quán)還要受到被害人起訴權(quán)的制約，但實踐中這兩種制約幾乎都是乏力的。正因為此，學(xué)界提出了“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。在這種情況下，檢察機關(guān)對檢察權(quán)的行使進行內(nèi)部監(jiān)督制約就顯得尤為重要。刑事申訴檢察通過依法處理公民的刑事申訴，對人民檢察院作出的訴訟終結(jié)的刑事處理決定進行重新審視，對錯誤的決定予以糾正，從而對檢察權(quán)的行使進行監(jiān)督制約。刑事申訴檢察既是人民檢察院刑事申訴檢察部門對其他檢察職能部門行使檢察權(quán)進行內(nèi)部監(jiān)督制約，又是申訴公民對人民檢察院行使檢察權(quán)進行監(jiān)督。刑事申訴檢察作為公民監(jiān)督與檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約的有機結(jié)合體，通過權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力制約的有機結(jié)合，可以部分解決“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。

二、刑事申訴檢察監(jiān)督制約檢察權(quán)的現(xiàn)狀

刑事申訴檢察連接公民監(jiān)督與檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約，能夠充分發(fā)揮權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力制約相結(jié)合的優(yōu)勢。目前，刑事申訴檢察工作主要通過檢察機關(guān)刑事申訴檢察部門受理公民對不服檢察機關(guān)訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，并對該類申訴進行審查、復(fù)查、作出最后處理決定的方式，監(jiān)督制約檢察權(quán)的行使。具體的監(jiān)督制約方式有以下幾種：

1.復(fù)查不服不批準逮捕決定的申訴案件。檢察機關(guān)行使批準逮捕權(quán)，特別是行使檢察機關(guān)直接受理立案偵查案件的決定逮捕權(quán)，備受沒有監(jiān)督機制的非議。因此，完善對檢察機關(guān)不批準逮捕決定的監(jiān)督制約機制非常重要。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)作出不批準逮捕決定的情況可以歸結(jié)為兩類：(1)以不構(gòu)成犯罪或不予追究刑事責任為由作出的不批準逮捕決定。(2)因不符合逮捕條件或有其他原因而作出的不批準逮捕決定。這一類又有四種情形：一是證據(jù)不足，需要補充偵查的。這類案件，經(jīng)補充偵查后符合逮捕條件的，偵查機關(guān)可以重新提請批準逮捕。二是雖有證據(jù)證明有犯罪事實，但不可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰的。三是雖有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處犯罪嫌疑人徒刑以上刑罰，但采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住方法，足以防止發(fā)生社會危險性，沒有逮捕必要的。四是對患有嚴重疾病的人或者是正在懷孕、哺乳自己嬰兒的婦女。根據(jù)規(guī)定，對前兩種情形，人民檢察院應(yīng)當作出不批準逮捕或者不予逮捕的決定。后兩種情形則是“可以”，而非“應(yīng)當”。從上述分析可以看出，只有以不構(gòu)成犯罪或不予追究刑事責任為由作出的不批準逮捕決定才具有引起訴訟程序終結(jié)的效力，對該類不批準逮捕決定的申訴才能由檢察機關(guān)刑事申訴檢察部門作為刑事申訴案件辦理。具體包括以下情形：(1)對沒有證據(jù)證明有犯罪事實的不批準逮捕決定不服而提出的申訴；(2)對沒有證據(jù)證明犯罪事實是犯罪嫌疑人實施的不批準逮捕決定不服而提出的申訴；(3)對檢察機關(guān)依據(jù)《刑事訴訟法》第15條所作的不批準逮捕決定不服而提出的申訴。經(jīng)立案復(fù)查，對原不批準逮捕決定錯誤，需要批準逮捕的，人民檢察院應(yīng)當作出復(fù)查決定，撤銷原不批準逮捕決定，然后將案件移送有管轄權(quán)的檢察院，由偵查監(jiān)督部門作為審查批準逮捕案件繼續(xù)辦理。通過復(fù)查不服不批準逮捕決定的申訴案件，刑事申訴檢察可以對人民檢察院偵查監(jiān)督部門行使不捕權(quán)進行監(jiān)督制約。

2.復(fù)查不服不起訴決定的申訴案件。根據(jù)刑事訴訟法第145條的規(guī)定，被害人如果對不起訴決定不服，可以自收到?jīng)Q定書后7日以內(nèi)向上一級人民檢察院申訴，請求提起公訴。上一級人民檢察院應(yīng)當立案復(fù)查，將復(fù)查決定告知被害人。根據(jù)《刑事訴訟法》第146條和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第303條的規(guī)定，對于人民檢察院依照刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定(以下簡稱相對不起訴決定)，被不起訴人如果不服，可以自收到?jīng)Q定書后7日以內(nèi)向人民檢察院申訴。作出不起訴決定的人民檢察院應(yīng)當立案復(fù)查，將復(fù)查決定通知被不起訴人。此外，根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第300條和第303條的規(guī)定，被害人不服不起訴決定、被不起訴人不服人民檢察院依照刑事訴訟法第142條第2款規(guī)定作出的不起訴決定，在收到不起訴決定書超過7日后提出的申訴，作出不起訴決定的人民檢察院也應(yīng)當受理，審查后區(qū)別情況決定是否立案復(fù)查。對不服不起訴決定的申訴，經(jīng)復(fù)查后作出起訴決定的，由原作出不起訴決定的人民檢察院提起公訴。通過復(fù)查不服不起訴決定的申訴案件，刑事申訴檢察部門可以對人民檢察院公訴部門行使不起訴權(quán)進行監(jiān)督制約。

3.復(fù)查不服撤銷案件決定的申訴案件。撤銷案件決定是人民檢察院對自行立案偵查的案件，在偵查過程中，發(fā)現(xiàn)不應(yīng)對犯罪嫌疑人追究刑事責任時作出的終止訴訟的決定。不服撤銷案件決定的申訴經(jīng)復(fù)查，認為原撤銷案件決定錯誤，應(yīng)重新追究犯罪嫌疑人刑事責任時，應(yīng)作出撤銷原撤銷案件決定，依照法定程序追究刑事責任的復(fù)查決定，并按照管轄規(guī)定，交有管轄權(quán)的人民檢察院自偵部門重新立案偵查。通過復(fù)查不服撤銷案件決定的申訴案件，刑事申訴檢察部門可以對人民檢察院偵查部門行使撤銷案件權(quán)進行監(jiān)督制約。[1]

4.復(fù)查不服人民檢察院其它訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴案件。從目前的執(zhí)法情況看，該類申訴主要是不服人民檢察院在1997年修改刑事訴訟法之前依據(jù)當時的法律和司法解釋作出的追繳決定、沒收決定以及免予起訴決定的申訴。對該類案件，應(yīng)依據(jù)當時的法律和司法解釋進行復(fù)查，對確有錯誤的，應(yīng)當堅決糾正，維護申訴群眾的合法財產(chǎn)權(quán)益，從而對人民檢察院作出的其它訴訟終結(jié)的刑事處理決定進行監(jiān)督制約。

三、刑事申訴檢察監(jiān)督制約檢察權(quán)的完善路徑

最近幾年，各級檢察機關(guān)對刑事申訴案件的處理非常重視，絕大多數(shù)做到了全錯全糾，部分錯部分糾。對維護申訴群眾的合法權(quán)益，監(jiān)督制約檢察權(quán)的行使，促進規(guī)范執(zhí)法和社會和諧發(fā)揮了非常重要的作用。但也應(yīng)看到，刑事申訴檢察對檢察權(quán)的監(jiān)督制約在理論、立法及實踐上均還存在許多不足之處，急需按照構(gòu)建和諧社會和自覺接受監(jiān)督的思想，進一步加以完善和改進。

(一)應(yīng)當統(tǒng)一確立對不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴上提一級的管轄制度

目前，按照《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》和最高人民檢察院1998年6月16日制定的《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，除被害人不服不起訴決定在收到?jīng)Q定書后7日以內(nèi)提出的申訴由上一級人民檢察院管轄外，不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，均由作出決定的人民檢察院管轄。筆者認為，人民檢察院作出的訴訟終結(jié)的刑事處理決定，一般都是由檢察長或者檢察委員會決定的，根據(jù)“自己不做自己案件的法官”的基本法理，對不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴由本院管轄不合理，難以保證做到客觀公正，即使作出的復(fù)查決定正確，也難以讓申訴人信任。因此，應(yīng)明確規(guī)定，不服人民檢察院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴，統(tǒng)一由上一級人民檢察院管轄。

(二)應(yīng)將被不起訴人的申訴權(quán)范圍擴大至所有不起訴決定

目前，《刑事訴訟法》將被不起訴人不服不起訴決定的申訴范圍限制為不服相對不起訴決定。但從實際情況看，依照《刑事訴訟法》第140條第4款作出的存疑不起訴決定以及依照《刑事訴訟法》第15條作出的絕對不起訴決定中確有對被不起訴人處理不當?shù)那闆r存在。而且，在現(xiàn)行刑事訴訟法中，沒有無罪不起訴的條款規(guī)定，導(dǎo)致在審查起訴階段，對犯罪嫌疑人沒有違法犯罪行為，或者犯罪事實并非犯罪嫌疑人所為的案件，公訴部門只能按照《刑事訴訟法》第15條第(1)項的規(guī)定作出絕對不起訴決定。但很顯然，沒有違法事實與“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪”，對被不起訴人來說，法律后果是截然不同的。因此，應(yīng)在刑事訴訟法中擴大被不起訴人對不起訴決定的申訴范圍，明確規(guī)定被不起訴人不服存疑不起訴決定、絕對不起訴決定以及相對不起訴決定，均可以自收到不起訴決定書后7日內(nèi)向上一級人民檢察院申訴。

(三)科學(xué)設(shè)置對刑事申訴的審查程序

這里所講的對刑事申訴的審查程序，是指人民檢察院對刑事申訴在決定立案復(fù)查前的審查程序，不同于最高人民檢察院原控告申訴檢察廳2000年5月24日制發(fā)的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定(試行)》中規(guī)定的公開審查程序，該規(guī)定中的公開審查程序是指決定立案復(fù)查后的審查程序，實際上是刑事申訴案件的公開復(fù)查程序。

按照《刑事訴訟法》和《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》及最高人民檢察院2005年11日1日制發(fā)的《不服人民檢察院處理決定刑事申訴案件辦理標準》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當立案復(fù)查的刑事申訴有五類，一是不服不起訴決定，七日內(nèi)提出申訴的；二是上級檢察院或本院檢察長交辦的；三是不服本院作出的訴訟終結(jié)的刑事處理決定，申訴人首次提出申訴的；四是不服檢察院對直接立案偵查的案件首次作出的復(fù)查決定；五是原處理決定(包括下級檢察院對刑事申訴的審查或復(fù)查處理決定)有錯誤可能的。對前四類刑事申訴，只要進行程序性的審查就可作出是否立案復(fù)查的決定，而對第五類刑事申訴，則應(yīng)進行實體性的審查才能作出是否有錯誤可能的判斷，進而才能作出是否立案復(fù)查的決定。但因目前我國刑事訴訟法以及最高人民檢察院有關(guān)刑事申訴的規(guī)定中均沒有規(guī)定對刑事申訴的審查程序，因此，在對申訴材料進行實體審查，作出原處理決定是否有錯誤可能的判斷即決定是否立案復(fù)查時，隨意性很大。實踐中，在對申訴材料進行審查時，并沒有聽取申訴人的意見，審查過程具有不透明性、不公開性。這種不讓申訴人參與是否啟動立案復(fù)查程序的討論，實質(zhì)上是剝奪了申訴人及相關(guān)人員的程序參與權(quán)。而“程序參與原則要求與案件有切身利害關(guān)系的當事人能夠參與訴訟，充分了解案件進展情況，提出自己的意見，并對某些訴訟中的事項具有選擇權(quán)或者決定權(quán)。由于充分尊重了當事人參與權(quán)并聽取了其意見陳述，所以，這種程序的結(jié)果往往比較容易被當事人所接受，也容易吸納社會對于司法的不滿和抵觸情緒，及時息訴止爭。”[2](P116)允許申訴人及相關(guān)人員參與到刑事申訴的審查程序中來，可以讓申訴人發(fā)表對案件啟動立案復(fù)查程序的意見和主張，使得立案復(fù)查程序是否啟動，都充分吸收了申訴人的意見，從而使對申訴的處理結(jié)果具有信服力，有利于避免申訴人對申訴處理結(jié)果不服而到處申訴上訪。

筆者認為，立案復(fù)查前的審查程序應(yīng)設(shè)置兩個程序，一是調(diào)卷審查；二是聽取申訴人的意見。通過調(diào)卷審查，全面了解原案證據(jù)狀況及處理情況，為下一步聽取申訴人的意見和了解申訴人的真實訴求做好準備。通過當面聽取申訴人的意見，了解申訴人的真實訴求，可以為決定是否立案復(fù)查奠定基礎(chǔ)。

[參考文獻]

[1]盛鵬，李旭.論我國刑事訴訟程序中被害人對抗訴訟權(quán)利[J].長沙理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(3).

[2]宋英輝.刑事訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003.116.