中國“試點文化”獨樹世界

本報駐俄羅斯、印尼、美國、英國特約記者 鄭潤宇 孫天仁 陸樂 衛思敏

“改革試點”最近30年成了中國的一種獨特文化。中國在各個領域推行很多新政策前都會搞試點，然后再根據試點的效果推廣或放棄。這種操作程序幾乎是世界獨有的。一位研究世界發展的中國專家對中國“試點文化”的解讀是，“從點到面”是范例，“不好就撤”，延續了中國政策的穩定，也避免了偏激。作為中國這樣的大國，必須要有“試點”的做法。相比之下，俄羅斯、印尼、日本、美國等很多國家沒有類似的“試點文化”，政黨輪流執政、法律法規限制等原因使“試點”幾乎沒有可能。不僅新興國家，甚至連西方國家都對中國的“試點”表示認同并且羨慕。

沒搞試點讓俄福利貨幣化改革引起政治危機

在中國人的現實生活中，有關工資、看病、養老保險、土地征用、高校招生甚至攤販上街擺攤、京劇進入中小學課堂這樣的試點因為關系到民生而引起百姓的關注和復雜議論。俄羅斯的改革過程是否有同樣的“試點”？據俄羅斯國際關系學院東亞及上合研究中心主任盧金副教授講，俄在司法和教育領域也有試點，如司法領域引入陪審團，通過試點推行類似中國的大學全國統一入學考試。但整體來說，俄羅斯沒有形成中國這樣根深蒂固的“試點文化”現象。

俄羅斯福利貨幣化改革曾因為倉促推出而吃了大虧。2004年下半年，俄羅斯議會上院在沒有征得民眾支持和試點改革的情況下，通過了一項有爭議的推行福利貨幣化改革的新法律。根據這項法律，實際上將結束蘇聯時期老年人、殘障人和二戰老兵享受的一系列福利。取而代之的是國家將要對福利待遇的享受者發放一定數量的現金補償。根據這項法律每月發放約合25美元至120美元的現金補助，取代諸如免費公共交通和補貼電費等實際福利。此次改革涉及俄羅斯上千萬居民，特別是貧窮和基本喪失勞動能力的老年公民。由于事先沒有進行任何試點，也沒有采取循序漸進的方式，俄羅斯政府強行通過改革法案后，不少民眾表示不滿。俄反對派還準備在國會上對時任總統普京提出不信任動議。根據當時的民意調查，大約有60%的俄國人反對進行福利改革。2005年初，莫斯科等地爆發了反對進行福利改革的群眾示威，一些示威群眾甚至要求政府下臺，普京當時面臨了上任以來最大的政治危機。俄第二大城市圣彼得堡1萬多人上街，是全國最大規模的示威，當地官員被迫承諾發還交通津貼。俄羅斯多個地方政府也表態恢復部分福利。這項改革最終不了了之。

“俄羅斯較少進行類似的試點改革，因此改革成效不大，而錢財在改革過程中又被消耗掉了。”俄羅斯經濟評論家諾維克夫在談到這項失敗的福利貨幣化改革時說：“中國在一定區域內的試點性改革與俄羅斯的改革相比，是非常了不起的。”莫斯科大學中國問題專家瓦蓮杰娜博士認為，俄羅斯與中國不同，它是聯邦制國家，各地區主體可以有自己的法律，各地區的主體在不與聯邦憲法發生沖突的情況下可以制定和執行自己的有關法律政策及改革。由于俄政府機構效率不是很高，因此由地方試行再推薦至聯邦的試行改革幾乎不存在。還有的專家提到，俄羅斯自上而下推動政策也受到俄羅斯民族特性和歷史的影響，改革的方式或理論容易極端化，相比之下，“漸進性改革”、“摸著石頭過河”是中國改革成功的一個重要因素。

“試點”在印尼等國沒機會搞

日本人把中國的“改革試點”理解為“試行錯誤”的一種做法，并認為這樣的做法很有魄力。由于日本各地發展比較均衡，加上給某個地區或某個企業一些特殊政策又與日本有關法律不符，因此日本不太可能推廣中國的“試點”做法，但日本人很欣賞中國的“試點”。上世紀90年代日本經濟出現泡沫，日本學術界在尋求突破時也有人提到應該學中國搞“深圳特區”的做法。

與俄羅斯忽視“試點效應”和日本受法律限制不能推動“試點”不同，改革試點的做法在一些發展中國家推動起來也有難度。由上萬個島嶼組成的印尼跨越了4個時區，地域的廣大使得印尼政府管理權延伸到每個群島很有難度。長期以來，印尼中央政府和地方政府之間因為有地方自治政策存在著矛盾，在印尼會有市長不聽命于省長、省長不在意部長的情況發生。印尼首都雅加達所在的爪哇島與“外島”之間存在矛盾，加上蘇哈托時代的集權化，影響了外島居民對中央的信任感。印尼商人穆里亞介紹說，就拿印尼地方自治法來說，地方當局經常違反企業和中央政府簽訂的合同，強征額外的稅收，把外商“嚇跑”是常有的事。

印尼中國商務理事會副秘書長蘇拉亞萬告訴記者，政策“試點”在印尼可能根本沒有機會搞。政府推行一項政策，大多都有急功近利的考慮。希望在自己任期內達到某種目的，因此他們不愿意“試點”。黨派之間扯皮往往也造成行政效率低下。在很大程度上，一項政策的制定、出臺背后是以政黨利益為主，或者是政治集團利益優先。民生、民意恐怕居次。比如說，印尼的公路建設問題讓很多外國人感到不可理解，雅加達的一些主要道路上經常是坑坑洼洼，長時間沒人修補。按照當地人的說法就是，平時不修路，選舉之前匆忙做表面文章；也有一種情況，如果是在新一屆選舉之前，地方負責人不愿意修路，因為擔心把政績留給別人。

美國有時不理解中國“試點”

西班牙的埃菲社近日對中國嘗試在中小學開設京劇課的做法很感興趣。埃菲社的相關報道說，把京劇引入中國部分省市學校課堂一年來，有很多老師和專家對所選的15個唱段中的個別選段提出批評，原因多種多樣，如有的認為所選唱段并不“傳統”，有的認為加重了學生負擔，有的抱怨忽略了其他傳統劇種。實際情況是，在此報道前，北京中小學京劇教材已經根據“試點”情況刪除了教育部原規定的個別曲目。

中國采取的“試點”有時候也不能為外國人理解。一位在美國教育部工作的美國人聽到有關京劇“試點”進入小學課堂后，第一反應是：“為什么這些學校要為政府的政策做試驗？如果失敗了呢？他們為什么不能自己選擇呢？”美國人的做法是讓學校自己去決定用什么教材，不僅每個學區（一個城市會劃分成若干學區）的委員會可以自行決定，甚至某個學校的幾個老師也可以提出和設計一個新的課程。專家認為，這和中美公共政策背后的理念不一樣，美國人重視個體意見表達，相信個體有選擇的權利，這是他們的公共政策自下而上形成的基礎，所以他們可能不太理解中國自上而下的“試點”做法。

在美國，各個州擁有很大的自主權。比如在法律政策上，從死刑到收消費稅幾乎都是州自己說了算。所以，聯邦政府恐怕很少能像中國的中央集權體制一樣，去要求某個州試點什么政策。當然，一些需要各州協調的“試點項目”還是有的，比如美國地質調查局想要各州地質滑坡方面的數據，會找十來個州做“試點”，要他們提供若干方面的數據，如果覺得有價值，會推廣到全國各州。在州這個級別要實行一個新的政策，不同利益團體的游說和彼此之間的妥協顯得更為重要。據馬里蘭州蒙哥馬利郡政府預算辦公室一位官員講，最近他們最忙的項目是聯邦政府的經濟刺激金，這一大筆經濟刺激金如何分配、如何用、如何監督，是通過各方的合法游說、市鎮會議、媒體宣傳來爭取和說服立法者的。美國這樣的“游說”做法強調的只是一個流程，政策是否可行成了次要問題。

在西方大國中，英國最近上馬了一些類似的“試點”工程，其中有被公眾接受的，也有的遭到質疑和停止。英國和中國最相似的是政府的“大部制”改革的試點。布朗2007年就任首相后，英國政府進行了一次前所未見的試點項目：將原先的教育部一分為二，讓大學教育事務和中小學教育事務由兩位正部級大臣分別管理。出于相同的原因，在2007年底，布朗還把原來的貿工部擴充為商業及能源部，讓前者主管商貿，后者專責能源開發和利用的監管。

因為有類似的“試點”，英國學者對中國的“試點文化”比較認同。談到中國的醫療和養老金試點改革，英國智庫“開放歐洲”的經濟政策分析師保羅·羅濱遜和歐洲改革中心的巴里西博士都認為，英國國民醫療保健體系和養老金制度是被英國人批評最多的試點項目，但公共醫療和養老金作為社會福利事業里的重點，即使是撞得頭破血流也要不斷嘗試，以找到合理的制度。

“試點”避免了中國改革偏激

中國在居住著世界1/4人口的土地上進行的改革被世界媒體稱為“一次史無前例的試驗”，因此外界對中國的“試點”有著持續和廣泛的關注。1980年8月27日，深圳被批準為中國首批經濟特區后的第二天，美國《紐約時報》就報道說“鐵幕拉開了，中國大變革正轟然鳴響”。波蘭《政治》周刊1993年1月曾發表文章說，“為什么中國偉大的長征能成功”，原因就是“沒有過于教條主義地對待在俄國誕生的社會主義模式”，相反，“總是在試驗具有中國特色的路子”。

印尼中國商務理事會副秘書長蘇拉亞萬對中國國情比較了解，他認為中國政府30年改革開放過程中總結出來的“試點經驗”是有效的，體現了民生優先，以民意為主的理念。蘇拉亞萬認為，從根本上說，“試點文化”使政府決策力與執行力都得到加強，即使搞試點不成功，也不會降低效率。如果印尼中央政府學習中國政府的“試點”模式，恐怕會更有效地實施改革，管理國家。在推行政策過程中，不搞“一刀切”，反而有助于團結外島與爪哇島，推動地區協調發展。俄羅斯經濟評論家諾維克夫認為，缺乏深思熟慮可能讓一些改革政策有潛在的危害性，甚至造成全國范圍的影響，而中國在一定區域內的試點即使產生一定的消極和負面影響，仍可有效地控制和消除，不會在全國展開，“這是明智的”。

中國的“試點文化”保證了各種措施的推動，延續了政策的穩定性。國務院發展研究中心世界發展研究所研究員丁一凡在接受《環球時報》記者采訪時說，“從點到面”差不多成了中國改革這么多年的范例，這種試點文化具有典型的中國特色，在別的國家很少見。鄧小平等同志在我國改革開放初期就提出了“摸著石頭過河”，在試點中遇到問題就叫停，“不好就撤”。還有學者認為，試點的做法也能夠被百姓和社會所接受。因為“改革試點”，中國很少出現偏激的政策，中國這些年改革也有連續性，沒有付出大的代價。在當代中國，南轅北轍甚至下一屆政府推翻上一屆政府的政策的事情不多。▲