“陽光法案”的民間推力

王維博

來自基層的種種努力，恰恰是希望一場自上而下的改革

“兩次回復我都不滿意”

2009年全國兩會，全國人大代表、重慶市人大立法咨詢委員韓德云第四次提出官員財產申報的“立法”議案。與以往不同的是，這一次，律師出身的韓德云把法律“草案”都準備好了。

“官員財產申報法最早是代人傳呼?！?月14日，韓德云在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說，2006年的全國“兩會”前，他接到外地幾個律師同行的郵件，信中托他在“兩會”上呼吁對官員財產申報進行立法。

韓德云上網查了一下，發現早在1994年全國人大就有關于公務員財產申報立法規劃，但此后12年，這項法律一直未被提上日程?！爱敃r覺得很有趣，就把它寫進了議案?！?/p>

最初的議案只有幾句話，大意是要求全國人大把它列到立法規劃中去，盡快推進，云云。

韓德云將個人第一份議案帶到2006年全國“兩會”上的時候，發現提出同樣議案的并非自己一人。但是由于性直敢言，他多次在小組會上大聲呼吁，最終，這個長著一臉絡腮胡子的大個子代表成了當年同類議案的“領銜人”。

事實上，韓德云的議案并不是首例，早在20多年前的全國“兩會”上，就有代表委員建議國家制定“官員財產申報法”。自那以后，幾乎每年全國“兩會”都會有代表、委員提出有關議案或提案。

在韓德云提出議案半年后，全國人大內務司法委員會辦公室給他寄來一份書面答復，在這份只有一頁紙的答復函中，內司委的解釋是“目前制定財產申報法條件尚不成熟，有許多問題需要作進一步論證和研究”。

“答復太簡單了。”韓德云說，究竟哪些條件不成熟，什么原因阻礙了立法的進程，是人們的觀念不接受，還是缺少哪一個配套制度？第一次的答復顯然并沒有讓韓德云滿意，他決定第二年再提一次立法議案。

2006年1月1日《公務員法》公布實施，但關于財產申報卻只字未提?！白鳛橹袊姓I域的重要法律，沒有財產申報公開制度肯定是一大缺憾。”韓德云說。

“一定要補上這一缺憾。”曾長期留學國外并獲美國洛杉磯加州大學法學院法學碩士的韓德云認為，與美、德、韓等發達國家不同，財產申報法對中國未來公務員隊伍建設意義重大。“在中國，針對官員財產的‘申報多由‘紅頭文件和黨內規章約束，從理論上講，其約束力比法律來得小?！?/p>

在韓德云看來，從國家的長治久安以及制度建設的角度考慮，公務員財產公開始終是一道繞不過去的坎。

韓德云的較真，很快得到了更高層次的回應，2007年6月5日，來自監察部的答復中透露了兩次立法未果的來龍去脈。

前后四頁紙的“答復”說，1994年，《財產收入申報法》被列入八屆全國人大立法規劃中的第二類，屬于研究起草、成熟時安排審議的項目，由監察部負責研究起草工作。1995年5月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳便印發《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，但由于該規定在申報對象、內容、程序及監督檢查和責任追究等方面不夠完善。1999年，監察部又向國務院上報了《國家公職人員財產申報法》的立法項目，建議列入九屆全國人大立法規劃，但因時機不夠成熟等種種原因未被列入。

盡管原因與上次的答復基本相同，但監察部對議案未能采納還是列出了四條主要理由。甚至在正式答復前還讓承辦人給韓德云打來電話，口頭上解釋原因，最后征求韓的意見，“你看這樣答復能否滿意？”

新的憂慮

2008年的全國“兩會”上，韓德云再次當選人大代表。

前幾年的呼吁沒有奏效，韓德云又一次提出相同的議案。他希望能用持久的努力，讓財產申報法進入新一屆人大的立法規劃。

更為重要的是，新一屆人大提出，到2010年，要基本形成有中國特色的社會主義法律體系——這對普通公眾而言相對抽象，但法律出身的韓德云卻更加擔心財產申報法的命運。

“基本形成法律體系就意味著國家層面的大法將基本完備?！表n德云說，作為行政法體系中非常重要的法律，如果近兩年內財產申報法不能進入立法規劃，就有可能被徹底邊緣化。

根據其他現代化國家的經驗，當人均GDP達到3000美元的時候，恰好是腐敗的高峰期?！爸袊涍^三十年改革開放，人均GDP已從800美元達到3000美元，建設一個廉潔政府的要求更高了。”韓德云說，從2008年起，他收到各類腐敗問題的投拆信多達數百封。

自去年全國“兩會”之后，不斷有記者采訪他，他也經常被邀請去一些媒體做訪談，由此認識了一批學者，這些都給他今年議案的突破帶來直接動力。

2008年下半年，監察部再次給韓德云寄去了一份書面答復，“但內容與2007年差不多，理由也大致相同”。

2009年全國“兩會”，韓德云除了帶來《關于建立公務員財產申報法》的議案外，還準備了一份6000多字的“法律草案”，在他看來，這樣的做法可以引起更多公眾的注意，推動這項制度的出臺。

實際上，早在“兩會“之前，新疆阿勒泰地區的試點和總理溫家寶與網友的在線交流，便把這一話題推上了前臺，同時也讓公眾參與的熱情空前高漲。

2月28日溫家寶總理與數十萬網友在線聊天，在回答網友關于官員財產何時見陽光的提問時稱“這件事情要做得真實而不走過場，就必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去，使它收到真正效果。我們正在積極準備這項工作”。

“總理的表態透露了兩個信息，一個是要這個制度，第二個是時間表。”韓德云告訴《中國新聞周刊》，他所在的重慶代表團今年的議案建議有兩百多份，討論的主題大多是保增長保就業等經濟熱點，甚至在小組會上他都沒有機會就財產申報法進行發言，但在會下，媒體關注卻出奇的高。

從3月2日下午直到3月13日，韓德云已接受了幾十次采訪，光記者的名片就收了五十多張，“這還不算去年參加兩會就認識的媒體記者”。

早在兩會之前，韓要提議案的消息便不脛而走，重慶一家報紙甚至提前將他的“草案”登了出來。那個時候離開會還有兩個多星期。

需要更多民間推力

先是有溫總理的表態，緊接著又有了中紀委副書記何勇的“正面回應”。一系列事實表明：來自民間的聲音正越來越影響著官員財產申報立法的進程。

3月14日下午，自稱“民意代表”的韓德云接受了《中國新聞周刊》的專訪。

中國新聞周刊：你說“草案”也曾吸收新疆阿勒泰的經驗？

韓德云：實際上我一直在關注阿勒泰的試點，但是研究過后，感覺到全國性的立法更要抓緊。從這個角度講，阿勒泰的做法給我們“草案”提供了最初的樣本。

中國新聞周刊：阿勒泰的改革是一個什么樣途徑？

韓德云：是一種自下而上的試點推動模式，這種改革途徑是前三十年中國改革的主要模式，基本上是成功的，很多問題能夠因此突破。但今天的改革已面臨重要的轉折，越到深水區，往往改革牽一發而動全身，必須在幾個點上同時松動才能平衡利益，這種情況下再用自下而上的突破往往會失敗，甚至產生誤導。

中國新聞周刊：誤導在哪里？

韓德云：主要是失敗以后對決策層產生的負面信息，有些問題不是不能改，是因為途徑選擇錯了，依賴從下而上的途徑不一定能改得了，這樣的后果容易讓人產生不能改的錯覺，這是它最危險的部分。

中國新聞周刊：可能會失敗的原因是什么？

韓德云：一個是阻力大，另一個是合法性不夠。阿勒泰的改革主要靠地區紀委、監察局和預防腐敗辦來推動，它依據的是地方性文件，是一種強制性制度。然而公務員法并沒有要求官員財產公開，即使中辦國辦的文件有要求，也沒有要求各地制定具體的細則，說到底是沒有授權，即合法性有問題。缺乏合法性反過來就會影響它的長期性和強制性，而且容易受人走政息的影響?，F在是阿勒泰地區、自治區紀委支持，如果過段時間換了一個書記會不會被另一個文件所取代了？那豈不是和一千多干部開了一個玩笑？

中國新聞周刊：既然你認為地方試點不是最佳途徑，那試點的意義何在？

韓德云：化冰之舉可以引領我們進入一片溫暖的海洋。在改革的途徑選擇還比較模糊的時候，阿勒泰的改革挑開了一層面紗，這就是一個勇氣。途徑錯了，但是內容是對的，而且途徑也是對于全國而言的。從另外一個角度看，它釋放了一個強烈信號：即不僅是公眾的呼聲，也是基層的改革愿望，如果這樣的基層越多，越能促使中央作出政治決斷，加快全國性立法。

中國新聞周刊：高層已對你及公眾的呼吁作出回應，認為進一步推動立法阻力在哪里，還需要哪些推力？

韓德云：技術層面應該不成問題，主要是如何讓既得利益者主動“放下”手中的權力和利益。官員阻力大是因為官員從屬于不同部門，對公共資源的占有和支配不一樣，因此關健是要一視同仁，馬列主義的電筒不能只照別人不照自己，實際上就是一個公平的問題。當然來自民間的推力也不可或缺，中國今天的規則制定和遵守已經成為一個公眾參與的過程，人大代表只是其中的一個方式，應該帶動更多公眾參與，哪怕中途有妥協，有失敗，但最終會選擇正確的方向。