中外政黨基層組織的功能定位

周敬青　吳海紅

政黨的基層組織是政黨的細胞，沒有政黨基層組織的現代化，就沒有現代化的政黨。政黨基層組織功能的定位歷來是所有政黨基層組織建設的重要課題。

一、西方國家政黨基層組織的主要功能

西方國家的許多政黨基本上是根據選區設置黨的基層組織。基層組織的主要功能就是通過在選區內組織俱樂部、組織文娛等服務社會的活動，培養與選民的感情，拉近本黨與選民的距離，為本黨候選人爭取更多的選票。

如美國共和黨和民主黨，投票區委員會是它們的基層組織。美國人稱之為草根組織。就行政體系而言，美國各州的每一選區或每一縣以下，又劃分為若干投票區，全美大約有14萬個投票區。在政府組織系統上，每個投票區都設有選舉委員會，主持區內選民登記等事宜。民主黨和共和黨在每一個投票區都設有投票區委員會。這些投票區委員會設男委員和女委員。男委員居于領導地位，相當于小組長，通常稱投票區隊長。凡是政黨競選的一切社交活動和服務工作，他們不但必須參加，而且要采取主動和積極的態度從中引導。他們必須創造和把握服務的機會，以便結識和聯絡區內的選民，培養感情。如，在富裕的地區，可以設立俱樂部，組織棒球、高爾夫球等球隊，以便尋找機會同選民打交道，了解他們的政治背景和政治態度；在貧瘠的地區，為選民舉辦各種消遣活動，讓他們免費參加娛樂，甚至用汽車接送，并隨時救濟貧困，介紹工作，為選民排憂解難。在舉行選舉時，他們要促使選民登記，投票日促使選民積極參加投票，監督和檢查本區的投票工作。男、女委員以自己的恒心和毅力，爭取把一切社會工作做好，使選民覺得他們是熱心為他人服務的好人。

又如日本自民黨，該黨歷來比較重視基層組織的建設。日本自民黨的基層組織除了發揮選舉功能外，在宣傳黨的方針政策、收集選民意見、與各種地方團體保持密切聯系方面也起著重要的作用。各基層組織有使普通民眾加入自民黨的義務，開辦講座是讓民眾了解自民黨的重要方式。它們通過組織各類特色學校，舉辦針對不同人群的講座、向民眾發放各種宣傳材料等，宣傳黨的主張。各基層組織一般都有自己的政治學校，如“愛知政治大學院”、“今天與青年政治大學校”、“滋賀縣自民政治大學校”等具有地方組織特色的政治學校。這些學校通過舉辦各種講座，發放自民黨宣傳材料，以吸引不同的民眾。為了方便自民黨做出各種決策，基層組織也承擔了收集選民意見、建議及各種情況的任務。基層組織一般采取座談會等形式直接與選民交流，收集選民信息。基層黨組織還與各種地方團體保持著密切的聯系。在地方，一般有各種利益或政治團體。自民黨的基層組織與地方政治家、地方議會一起與相關團體保持密切聯系，以獲得這些團體的支持，在一定程度上形成了團體與政黨基層組織的互動。

二、基層黨組織功能的弱化將會導致政黨內部瓦解

如原蘇聯共產黨，在失去執政地位前基層黨組織出現混亂和失控，其基本功能難以得到發揮。

進入20世紀80年代，蘇共“民主化”、“公開性”、“多元化”泛濫，擊潰了維系自身存在的民主集中制原則。蘇共基層黨組織開始越來越脫離中央、遠離群眾、思想分化、組織渙散，缺乏凝聚力和戰斗力，陷于癱瘓或半癱瘓的狀態，喪失了聯系群眾、團結群眾、貫徹黨的方針政策的作用。1989年以后，隨著蘇共指導思想的轉變，蘇共基層黨組織呈現出幾十年來從未有過的混亂甚至失控的狀況。普通黨員思想混亂、迷惘，大批黨員對黨和國家的前途悲觀失望，紛紛退黨、脫黨，1990年退黨人數達180萬人，蘇共開始從內部瓦解。具體表現在：

黨員流失、基層組織數量銳減和基層組織本身萎縮。在黨員有形流失的背后，還有一種更具消極作用的無形流失。據統計，在蘇共黨員中有近20%的人對于自己能否留在黨內表示出動搖、中立和漠不關心的態度。這部分名義上的黨員雖然沒有正式退出蘇共，但他們實際上已經不再參加黨的政治生活，不參加黨的會議，也不向黨組織繳納黨費。在這個時期，蘇共基層黨組織接收新黨員的工作出現滑坡，入黨人數急劇減少。

伴隨著大規模的黨員有形流失，蘇共基層黨組織的總體數量、內部結構發生了顯著的變化，一些基層黨組織、車間黨組織和黨小組的工作和活動已不能正常地開展，基本處在癱瘓或半癱瘓的狀態。到1990年，據不完全統計，全國有五分之一車間黨組織、二分之一的黨小組解散或停止了活動。到1990年夏，一些國營大型企業的黨委會拱手交出了自己的“陣地”，被逐出了工廠企業。烏拉爾機器制造廠是享譽前蘇聯的著名大企業，曾多次受到前蘇聯黨和國家的表彰和獎勵。1991年2月，該工廠舉辦了一次全廠范圍的大討論，并將“將廠黨委會及其職能機構驅逐出工廠”的議案交由全廠員工通過無記名投票的方式進行公決。贊成將廠黨委趕出工廠的人數幾乎占了全廠員工總人數的55%。這種由工廠工人通過無記名投票的方式來決定該工廠共產黨組織命運的做法，在蘇聯社會激起了強烈的反響，在烏拉爾機器制造廠黨內也引起了極大震動，被稱之為“烏拉爾馬申”事件。在企業的黨組織受到沖擊的同時，黨組織的領導和黨員受到排擠，黨組織的活動也無法正常進行。工廠精簡職工首先從辭退黨員開始。基層黨組織軟環境遭到破壞，黨員干部普遍思想混亂，對黨的前途失去了信心。一項對19個加盟共和國、邊疆區和州黨的組織的1600名黨員，910名基層黨組織書記，129名加盟共和國黨中央、邊疆區委和州委組織部門的負責人，以及上百名退黨人員的征詢調查表明，65%的黨員贊成實行多黨制；30%多的人認為，在蘇共黨內不同派別和綱領的存在是有益的。在被征詢的基層黨組織書記中，46%的人支持黨內不同派別的存在。1990年有43%的接受調查的黨員贊成將“黨組織”逐出工廠企業。6月，贊成將黨組織逐出軍隊、法庭、檢查機關、內務機關和安全機關的黨員已達到69%。由于沒有明晰的政策導向，組織紀律渙散，普通黨員隨大流的傾向日益嚴重，基層黨組織內在凝聚力也不斷減弱，這就使基層黨組織在群眾中的威信急劇下降。

上述情況表明，在蘇聯解體前夕，蘇共基層黨組織已經失去了“勞動集體政治先鋒隊”的作用，不再是一個能夠了解群眾、依靠群眾從而帶領群眾實現自己政治目標的政黨組織。

美國著名歷史學家費正清在研究蘇東國家共產黨失敗原因時指出，黨自身的分裂和解體是蘇東國家共產黨失去政權的一個重要原因。導致黨內的分裂與解體原因主要有兩個：一是黨的組織派別化，黨的高層的分裂和基層組織的疏離；二是接受和平演變，走多黨制的道路。前者從內部分裂共產黨，后者從外部分裂共產黨。

三、對中國共產黨基層組織功能定位的思考

中國共產黨執政以后，隨著高度集中的計劃經濟體制的建立，包括其基層組織在內，曾一度超越了政黨本身的功能，出現了以黨代政、高度集權的不正常現象。黨的基層組織與行政權力相結合，包攬了政治、經濟、社會一切事務，成為“超政治”組織。所以，解決基層黨組織的功能定位問題，首先必須把黨組織從與行政權力的結合中分離出來，體現或復歸政黨在社會中、群眾中的政治功能。當然，中國共產黨的基層組織同西方政黨的基層組織的功能又有所不同。西方政黨為競選型政黨，其基層組織的一切工作，都是為競選唯一目標服務。中國共產黨是長期執政的黨，因此，基層黨組織必須從維護黨長期執政地位的高度確定其要承擔的功能。主要有以下幾個方面：

第一，政治引導功能。基層黨組織是黨直接聯系社會的橋梁和紐帶，自覺地宣傳和貫徹執行黨的路線方針和政策，組織和動員群眾為實現黨的政治主張而奮斗是其首要功能。在革命戰爭年代，黨的基層組織一般也都不掌握行政權力，尤其在白色恐怖統治下的城市，黨組織的處境極其危險和困難，只能進行秘密的地下工作。但是，當時黨組織仍然能夠擁有對群眾巨大的號召力和影響力。究其原因，是因為中國共產黨制定了符合廣大人民群眾根本利益的政治路線，并通過黨組織深入細致的群眾工作滲透到群眾中去。目前，黨的基層組織要善于在不依托行政權力的情況下，堅持黨的群眾工作路線，發動和帶領群眾貫徹黨的路線、方針、政策，完成黨的中心任務和實現黨的綱領。

第二，社會控制功能。基層黨組織的社會控制，不同于其他方式的社會控制，如法律、政府、軍警等硬控制。基層黨組織主要依靠黨的政治優勢對社會進行廣泛的宣傳、教育和社會動員等軟控制。中國共產黨的基層組織全面地覆蓋于社會各個領域，支部建在工廠、農村、機關、學校，是黨對社會進行高度有效的組織整合和政治控制的手段和方式，是我們黨的優勢所在，使得這些軟控制有了實現的可能性。首先表現為對意識形態的控制。在對外開放的過程中，由于人們獲取信息的渠道多樣化，思想文化呈現出多元化發展的態勢。如果沒有正確的導向，勢必影響人們價值觀念的形成。我們黨主要通過對黨員進行先進文化、主流意識形態的教育，并通過他們的模范作用，潛移默化地影響群眾，從而實現黨對全社會的思想文化的正確引導。基層黨組織向人們提供一定的價值判斷、價值信念和價值評判，引導人們使自己的言行自覺地追求真、善、美，摒棄假、惡、丑。其次，表現為對社會矛盾的控制。社會矛盾是造成社會不穩定的重要因素。基層黨組織可以利用其在群眾中的威信和凝聚力，對群眾進行說服教育，使矛盾得到解決或控制在一定范圍之內，從而減少群體性事件的產生，維護社會秩序和穩定。再次，表現為對社會危機的控制。通過廣泛的社會動員，號召群眾、帶領群眾共同奮斗，歷來是中國共產黨的優勢。這一優勢在現代社會應對社會危機時，表現得尤其明顯。“非典”時期，具有上海特點的“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制，為抗擊“非典”提供了強有力的組織支撐作用。在社區這一級，黨組織通過整合社區內的各類資源，形成了“防非”的整體合力，體現了對社會危機有效的控制能力。

第三，利益表達和利益協調功能。政黨是公共權力與民眾的中介。民眾的利益訴求，一般主要是通過政黨輸送到公共權力系統中，從而影響公共政策的制定和執行。中國共產黨是中國最廣大人民根本利益的代表者，黨的基層組織直接面對群眾利益的分化和沖突，因此，在利益的表達和協調中起著十分重要的作用。協調和表達群眾的利益，最主要的就是要推進民主政治建設，為民眾的利益訴求提供更多的渠道。就黨內民主而言，就是要建立健全黨內的一系列民主制度。就人民民主而言，黨的基層組織還必須積極地領導和推進基層民主和公共參與的發展。黨組織要引導和推動居委會由目前的半自治半行政性組織向完全自治性組織發展，同時，培育其他自治性組織的發育和非政府組織的發展。尤其是非政府組織，它被稱為是政府機構渠道和單位渠道之外的“第三行政渠道”。一般而言，公民以非政府組織或團體組織為中介來表達自己的利益要求，要比分散的個人行為更為有效；對政府而言，與合法的組織進行磋商，更有利于掌握和了解民眾的意愿。公民有組織地參與公共事務是現代政治發展的必然趨勢。基層黨組織對此要敏銳把握。

第四，教育、管理和監督黨員，吸納和培育社會精英的功能。黨要管黨，從嚴治黨。對于基層黨組織來說，就是要教育、管理和監督好自己的黨員，特別是黨員干部。在社會主義市場經濟條件下，尤其要使黨員始終保持共產黨員的先進性，在思想政治上有堅定的理想和信念，有全心全意為人民服務的奉獻精神，并同黨的路線、方針、政策保持高度一致性；在業務能力上，要掌握符合時代發展和社會進步需要的各種知識、技能和本領，具有增強團隊核心競爭力的實力。

基層黨組織通過推行黨務公開和政務公開制度、黨政干部選拔任用的民主推薦和考察制度、財產和收入的申報制度等，初步建立了權力監督制約機制，發揮管理和監督功能。

同時，黨的基層組織還要把群眾中的優秀人才吸引到黨的組織中來。基層黨組織要善于發現人才、關心人才和培養人才，把各種精英人才團結在黨組織的周圍，最大限度地吸收進黨的隊伍中。在群眾工作的基礎上，基層黨組織要積極向上級黨組織和其他部門舉薦優秀人才，使基層黨組織成為為黨、政府、社會集聚人才，輸送干部的重要基地。

第五，社會關懷和服務功能。黨要回歸政黨的本質功能，即從黨在現代政治原則下實現有效執政的內容要求出發，黨的基層組織從傳統的行政化的功能定位回歸到政黨化的功能定位。黨的基層組織作為一種相對獨立的政治力量在社區中、農村中、單位中，時刻關懷和表達民眾的利益、全面服務國家和社會，從而在贏得民眾與社會的基礎上，真正成為凝聚社會、整合社會和動員社會的政治核心。社會關懷包括方方面面，有精神關懷（思想工作）、利益關懷（弱勢關懷）、政治關懷（參與關懷）、生活關懷（參與社會生活）等，黨的基層組織應該有意識地通過這些關懷去把握和占領社會空間，從而在新的社會結構和新的社會生活中實現對社會的有效整合；基層黨組織樹立服務型形象是基層黨組織政治形象的最動人之處，做到“民有所呼，我有所應”，成為“失敗者的安慰，困難者的依靠，孤獨者的朋友，絕望者的希望”，在凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會中充分體現基層黨組織的功能。

在新的歷史條件下，基層黨組織的功能轉變是一種結構性的轉變，即從以組織或動員革命與生產為軸心的功能結構，轉變為以社會關懷和利益協調為軸心的功能結構。基層黨組織功能角色的定位應該是：“政治引導者、社會控制者、利益代表者、公眾服務者、民怨傾聽者、糾紛仲裁者、權利保護者、權力監督者、情感寄托者”。

作者周敬青系中共上海市委黨校黨史黨建部副主任、政黨研究所副所長，教授、博士；吳海紅系中共上海市委黨校黨史黨建部講師

■ 責任編輯：晏蔚青