瑞典輿論監督的特點及其啟示

周家偉

輿論監督是一個國家確保公共權力正當行使的重要保障。隨著時代的發展與科技的進步，輿論媒體作為“第四種權力”會發揮越來越大的監督作用。如何有效地引導、規范輿論監督，保證其發揮有效的、科學的監督功能，是我們黨和國家迫切需要解決的問題之一。瑞典是世界上輿論監督最有成效的國家之一，其經驗及長處對我國加強輿論監督有重要的啟示作用。

一、瑞典輿論監督的特點

（一）體現出“民主、自由、平等、團結”的價值理念。瑞典國民的價值理念是“民主、自由、平等、團結”，這一價值理念深入到社會的各個層面，輿論監督也不例外。民主在輿論監督方面的具體體現為民眾廣泛的政治參與；平等則意味著被監督者不論其職位高低、社會地位高低，都被置于監督的范圍。

“民主需要積極的公民。民眾運動一直是民主對話的重要載體。”①新聞媒體的監督在當代是接觸民眾的最廣泛的信息來源和監督形式。輿論監督使民眾的利益表達渠道得到了擴展。輿論監督越發達，群眾的政治參與積極性就越高，利益表達渠道就越寬闊，有利于形成全民監督的文化氛圍。

瑞典法律賦予新聞媒體以充分的知情權和報道權，法律規定政府不得干預新聞報道，新聞媒體有據實報道的自由。媒體接到投訴會負責地做出調查，并予以曝光。瑞典的報紙等媒體在監督方面發揮了很大的作用：隨報刊登有關監察官的調查報告和聲明，刊登公眾對官員的批評。電視臺可現場報道監督機關對政府內閣成員及至首相詢問、質疑的全過程。記者對官員的丑聞十分關注，行動迅速，窮追不舍，往往迫使其辭職。通過媒體的揭發和檢舉，將官員的不合法行為公布于眾，暴露在“陽光之下”。這種曝光，可以促使官員保持潔身自好，保證黨和國家機關工作人員的廉潔。

在“民主、自由、平等、團結”價值觀念的影響下，瑞典民眾的民主政治參與意識、監督意識很強。在他們看來，反腐敗不僅僅是檢察官和法官的事，而是事關自身利益的大事，是全社會都應該關注的事，因此也就形成了全民參與、全民監督的社會風氣。

正是因為受到這種價值觀念的影響，瑞典國家和政黨的官員積極地約束自身，更多地從民眾的角度出發來辦事，而且不論何時都十分注意自己的一言一行，腐敗現象自然就會減少，瑞典由此成為世界上較為廉潔的國家之一。

（二）通過健全法制影響輿論監督，依法治理輿論、保障輿論自由。瑞典是世界上最早確立新聞出版自由的國家。1718年，瑞典進入了“自由時代”，自由時代的思想觀念導致了1766年《新聞出版自由法》的制定。這部法律被賦予基本法的地位，屬于世界首創。它極大地增強了公眾通過報紙雜志等印刷媒體自由表達思想的權利。但是歷史的發展總是曲折的。這部《新聞出版自由法》幾經興廢，直到1949年瑞典國會通過《出版自由法》，并在經過長期爭論后，于1991年制定了《表達自由法》，作為《出版自由法》的補充。這兩部法律為瑞典的新聞出版自由提供了十分堅實的法律保障和基礎。法制建設對瑞典輿論監督的影響主要表現在以下兩個方面。

一是依法保障輿論自由，保護輿論不受外界干擾，保證其報道的準確、有力。瑞典社會十分重視保護出版自由、表達自由以及信息自由的基礎和核心作用。《出版自由法》在界定出版自由的定義時，特別強調對因出版物內容引起的法律責任只能通過法院加以追究，并將其作為出版自由的基本屬性之一。這一原則同樣對表達自由以及寓于出版自由和表達自由中的信息自由適用。《出版自由法》和《表達自由法》還確立了一項對媒體有利的審判原則，即法官在審判涉及出版自由和表達自由的案件時，始終必須牢記出版自由和表達自由是自由社會的根本。瑞典法律還規定任何人不得追查消息的來源，任何人都無權去調查是誰向媒體舉報，也不能實施打擊報復，否則會受到法律追究。正因為有了法律的保障，才使得瑞典的輿論監督能夠保持較大的獨立性，才能及時、有效地對國家和政黨展開監督。

二是依法規范輿論監督，指導其沿著正確的方向發展。瑞典法律保障輿論監督自由，并不意味著瑞典政府不對報刊進行任何行政管制。按照《出版自由法》第五章的規定，報紙以及其他定期出版物的出版須得到政府的許可。主管機關在頒發許可證后，有權基于法定事由，撤銷許可。“未經許可出版報刊，在申請書中故意提供虛假材料，報刊所有人不及時將報刊印制地點、出版計劃以及責任出版人的變動情況向主管機關報告等，皆屬違法，有關責任人員將被處以罰款，情節特別嚴重構成犯罪的，將被處以1年以下的監禁。如果出版物內容違法并構成犯罪，責任出版人將被判處1年以下的監禁。”②同樣以法律規定來約束輿論，為輿論提供正確的導向，才能保證輿論監督的有效性、科學性。

（三）輿論監督機構設置科學，管理有序，以組織自律來保證監督的有效。輿論監督自身的機構設置科學，管理有序。瑞典的新聞界為了維護共同的利益，協調不同媒體單位之間的利益關系，組織了各種各樣的社團組織，如全國出版者俱樂部、瑞典報紙出版人協會、瑞典記者聯盟、瑞典無線電廣播者聯盟。在這些輿論媒體的組織機構中，新聞出版督察專員公署和新聞出版理事會是實施監督的主要機構。

新聞出版督察專員公署是瑞典于1809年首創的一種權利保護與法律監督機制，由新聞出版組織設立和任命，屬于非政府機構，是公共機關的一部分。是將國家體制中的督察專員制度引入新聞出版自我管理領域的結果。既維護新聞和言論自由，又維護職業道德，還負責受理公眾對違反新聞道德的投訴。

新聞出版理事會成立于1916年，由全國出版者俱樂部、瑞典報紙出版人協會、瑞典記者聯盟共同創設，由6人組成，主席（理事長）由1名法院法官擔任，理事由報業選出2名，公眾推出3名。這種人員組成，目的在于表明此機構是代表百姓利益的，而不僅是代表報業的利益。理事會負責審查并就報刊的行為是否違反職業道德規范作出決定。凡是提交到新聞理事會的對違反新聞道德的投訴，其處理都是最后判決。公眾代表不得與報刊發行人或媒體機構有任何利益上的關系。

這種機構設定，一方面將各類輿論媒體結合在一起，大大提高了輿論監督的力度；另一方面保證了輿論監督的組織性，使輿論媒體在監督外部事務的同時，也受到內部組織的監督，保證其監督的正確、公正。

瑞典還嚴格規定了輿論媒體的職業道德操守，要求組織自律。早在1923年，瑞典全國出版者俱樂部就頒布了一部新聞出版道德守則。現行守則由瑞典新聞組織合作委員會于1995年9月制定。守則的目的一方面在于維護大眾媒體較高的職業道德水準，特別是保護個人名譽，防止發生侵犯隱私、誹謗以及其他有害的公開行為。另一方面，就是促進媒體從業人員形成正確的職業道德觀念和態度。

職業道德不僅要求媒體按照一套規范的準則活動，更主要的是要求媒體在履行其職責時要有正確的態度。瑞典媒體職業道德守則主要有：公開報道規則、職業規范、新聞廣告防治規則。通過嚴格的職業操守的規范，輿論媒體自身從內部做到了自律，保證了對外監督的科學性。

（四）通過信息化技術支持，保證輿論監督的高效。開放性是瑞典社會的一個基本原則。瑞典有著全球最高的電腦擁有率和上網率，“瑞典擁有家用電腦的人數已經達到了70%，遠遠超過了美國（55%）。”③

2001年瑞典社民黨的新黨綱里指出：“信息流量從來沒有像今天這樣大。現代信息技術意味著知識占有的真正民主化。”④這種“知識占有的民主化”要求：“知識的傳播不僅必須以尊重事實為基礎,也應該提供所需工具,以便人們能獨立地解釋和判斷信息,理解其社會背景并區分事實和評論。只有這樣才能實現真正的知識民主化。”⑤所以，要實現知識的民主，就必須適應時代發展，提供滿足知識民主的工具。

瑞典政府在一開始就將公民這一需求放在了重要地位，提出建立一個“公民需求為中心”的電子政府。還將電子政府視為加快國家民主建設的一個重要手段，電子政府與電子民主緊密聯系在一起。瑞典社民黨領導的政府執政的新特點就在此，順應歷史潮流，充分利用信息化的成果來加強黨和政府的民主建設。

隨著新聞媒體的報道陣地轉移到網絡上，輿論監督更多地開始體現出信息化的特點。瑞典國家對民眾言論自由的重視，使得信息化的輿論監督機制得到了較快的發展，為民眾對黨和政府的監督提供了新的途徑。通過網絡，民眾輿論的自由度大大提高，信息獲取渠道也大大地拓寬。同時，傳統媒體的監督理念、法制建設等情況也依然適用于網絡化的輿論監督。通過對信息化輿論監督進行有效的管理，保證了其監督的真實性、有效性。

二、瑞典輿論監督對我國輿論監督的啟示

通過對以上四個特點的分析，我們可以看出，瑞典的輿論監督非常完善，作用得到了充分發揮。其經驗及長處為我國的輿論監督提供了有效的借鑒和啟示。

（一）完善的輿論監督需要科學的監督理念。有效的行動需要科學理念的指導。從瑞典的輿論監督可以看出民主與平等在監督過程中發揮的重大作用。民主，保障民眾的輿論自由以及其積極的政治參與，為輿論監督提供動力；平等，各級官員應該自覺接受監督，才能達到監督的效果。在輿論監督中，應該大力發揚民主，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。各級領導干部要自覺、平等地接受監督，從思想上認識到接受監督的重要性。

（二）完善的輿論監督需要外部法制保障和規范的環境。瑞典輿論監督的法制建設取得了世界矚目的成果，制定了《新聞出版自由法》、《表達自由法》等一系列的法律。通過法律來治理和保障輿論監督的開展，這也成為其輿論監督的主要特點之一。相對而言，我國的新聞輿論監督在法制建設方面還存在著不足，有法可依、依法監督還有待進一步加強。

（三）完善的輿論監督需要內部機制建設來凈化。瑞典輿論媒體的組織化和自律機制建設是其顯著特點之一，通過制定一系列的職業道德規范，建立一系列的機構來完善自我監督。相比而言，我國的輿論媒體的組織化和自律機制建設還有待于加強。建立媒體行業的自我監督組織與機構、制定媒體職業道德規范，是保證輿論監督的真實與科學，促進其進一步發展所必須的手段。

（四）完善的輿論監督需要與時俱進，順應時代潮流。瑞典國家的輿論監督呈現出信息化的特點，使得輿論監督的自由度大大提高，其監督的范圍和廣度都是值得我們借鑒的經驗。隨著信息化的發展，我國網絡化的輿論監督得到了長足的進步，但是還應該看到其中的不足：一方面，網絡化輿論監督的地域差異。網絡化輿論監督是同我國的經濟發展水平緊密結合的。地域之間差距的存在，使得網絡輿論監督在東部經濟發達地區比較發達，中西部則相對欠發達。另一方面，網絡化輿論監督的監控力度薄弱，我國許多網絡論壇和網絡博客都存在管理缺位的現象。所以，我國要發展網絡化輿論監督，就需要進一步提高網絡媒體的普及程度，同時加強對其管理的力度。

注釋：

①④⑤高鋒譯，時紅校：《瑞典社會民主工人黨黨綱》——2001年11月6日威斯特羅斯代表大會通過。

②馮軍：《瑞典新聞出版自由與信息公開制度論要》。

③顧俊禮：《歐洲政黨執政經驗研究》，經濟管理出版社2005年6月出版，第210頁。

作者單位：中共上海市委黨校

■ 責任編輯：晏蔚青