鄉村協商式治理模式：民主意涵、生發機制及路徑選擇

吳興智

[摘要]近年來，協商式治理模式在我國鄉村治理實踐中受到越來越多的關注，各地鄉村側重從決策、管理與監督等不同層面積極探索鄉村協商武治理新形式。社會經濟發展的客觀需求、鄉村治理的現實困境是當前鄉村治理變革得以產生的根本動因。而基層政府的適時推動則決定著鄉村協商式治理模式的制度績效，這也決定了當前鄉村協商式治理創新機制所具有的內在限度。在此基礎上，本文指出了鄉村協商式治理模式進一步發展的路徑選擇。

[關鍵詞]協商式治理模式；浙江；民主；生發機制：路徑選擇

[中圖分類號]F325

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2009)02-0014-04

一、問題的緣起：鄉村民主選舉的困境

選舉是民主政治的核心環節，這已是學界共識。一些西方學者甚至將民主等同于選舉，認為當代民主的真諦就在于對政府領導職位的競爭性選舉之中。在我國，自上個世紀90年代以來，以鄉村民主選舉為主要內容的基層民主政治建設得到了長足的發展。到目前為止，全國已經基本實現了在村莊自治基礎上的村委會直接選舉，部分地區還出現了候選人競選演說、預選確定候選人等制度創新形式，鄉鎮領導人的“海推直選”、“公推公選”等創新模式也不時涌現。

但是，隨著基層民主選舉的全面展開，民主選舉所遭遇的困境和危機也日益顯露。這一方面是因為我國基層民主選舉制度的不完善，另一方面也與各地基層民主政治發展所特有的復雜性和多樣性緊密相關。主要表現為：①賄選現象日趨嚴重。在基層民主選舉政治實踐中，資本和權力的交錯關系也常常伴隨著暴力、黑金政治，部分鄉村新富利用手中的金錢左右民主選舉過程。而賄選者一旦上任之后，常常會采用各種手段獲取比參選成本高得多的回報，因此賄選總是與腐敗有著內在的關聯。②即使部分通過公正選舉而上臺的基層領導人員，在公共事務的管理當中如果缺乏有效的民主監督和制約措施，同樣難以避免貪污腐敗現象的發生。③基層政府與公民缺乏有效互動機制，導致對立情緒加深、矛盾沖突愈演愈烈，有些甚至演變成大規模的群體性事件。④我國目前選舉法規的不完善致使鄉村選舉中的很多賄選問題因為元相關法律的明確規定而不能得到有效的處理，從而影響到農村的穩定與發展。

這些問題的存在表明，僅僅依靠民主選舉制度并不能有效保障鄉村社會的良性治理。面對基層政治生活中所出現的這些新問題，基層政府不得不思索完善基層民主政治的新路徑，其中最核心的問題就是：在民主選舉之后，鄉村如何治理?近些年來，在全國各地的鄉村民主政治建設中，基層實踐者們在基層民主選舉的基礎上，積極實踐鄉村協商式治理的新模式，為實現鄉村的良好治理做出了有意義的探索。那么，這些在鄉村政治實踐中產生的治理創新模式有何民主意涵?它們得以產生和發展的深層動力機制何在?這些創新實踐又對我國基層鄉村民主政治發展的路徑選擇帶來了怎樣的思考?對此，筆者擬結合近年來浙江鄉村協商式治理實踐作一探討。

二、鄉村協商式治理創新實踐及其民主意涵

(一)浙江鄉村協商式治理模式概況

協商式治理模式是一種強調在政府、公民以及社會組織在平等、自由的基礎上，就共同關注的話題進行理性商談從而達致共識的治理形式。近些年來，浙江鄉村協商式治理的實踐創新活動主要有：

民主懇談會。誕生于浙江省溫嶺市的民主懇談會曾經榮獲2004年“中國地方政府創新獎”。其原型是“農業農村現代教育論壇”，是一種干部與群眾雙向的對話、交流并最終解決問題的商議過程。從2000年開始，溫嶺市將民主懇談制逐漸引入基層重大事項的決策過程。目前，溫嶺民主懇談已經在鎮級、村級和企業三個層面廣泛推開，并被引入到鎮級公共財政預算與審查之中。

民主決策流程。主要是將鄉村公共事務的決策程序進行規范化：村干部報酬和村級招待費全部逐筆公開，實行村干部的報酬與民眾評議直接掛鉤；由村民選舉產生村民民主理財監督小組，代表村民行使村財務的管理和監督工作；每個季度至少召開一次民情懇談活動等。

村級民主聽證會。目前，村級民主聽證會在浙江得以較為普遍的實施，其主要做法為：實施民主評議監督村干部，評議結果與村干部的薪酬、職務升遷相結合；采用“雙向聽證”原則i聽證會后，村兩委會必須在規定期限內予以反饋和公示，并在下次聽證會上對提案、意見和建議的答復落實情況進行通報。寧波市還在明確民主聽證會的議題范圍的基礎上，采用“村民代表議事制度”以強化村民對村務的經常性參與。

村務監督委員會。全國首個村務監督委員會就誕生在浙江省武義縣后陳村。主要做法為：在村民代表內部推薦4名候選人，以差額直選的方式產生3名村務監督委員會成員，得票最多者即為村務監督委員會主任；制定《村務監督制度》，賦予“村務監督委員會”9項具體監督職責；村務監督委員會獨立開展村務監督工作，對村民代表會議負責；村民代表有權提請罷免村務監督委員會成員，由全體代表進行表決，多數通過即生效。

“民情溝通日”活動。“民情溝通日”活動是在農村干部平時深入農戶調查研究、了解民情的基礎上，通過每月10日左右在相對固定的場所接待村民，開展干部與群眾之間的面對面溝通，解決群眾在生產生活中遇到的困難和問題，共商農村發展穩定大計。

另外，廣受社會關注的還有以“廉潔指數”為核心的“廉潔工程”建設(寧波市鎮海區)，“便民聯系卡”活動(臺州市椒江區)以及“民情夜談會”(臺州市路橋區)等等。

(二)協商式治理：民主如何在公民參與中成為可能

盡管浙江各地的協商式治理創新實踐的形式多樣，但在鄉村公共事務的治理中廣泛引入公民參與和理性商談卻是其共同的特點。在這些鄉村治理創新中，公共部門與社會力量通過面對面合作方式組成網狀管理系統，它主要通過廣泛的公民參與和制度建設，來實現鄉村公共事務管理中各權力主體間的合作與制衡。浙江鄉村協商式治理創新實踐從決策、管理、監督等不同層面展示了其所具有的民主意涵。

1、民意表達與聚合基礎之上的決策民主。完善意義上的民意表達不是一個單向度的由公民向政府進行信息傳輸的過程，而應是公民與政府間雙向的信息交流過程。民意的表達與聚合關鍵是要保證民眾參與的客觀性、公平性與意見表達的真實性。通過民主懇談會、村務聽證會等多種形式的溝通渠道，村民的意見和建議不僅能得以表達，而且反映的問題能得到及時的落實或引起政府的關注。通過這些民意表達渠道，村民可以參與到大多數的公共事務決策中，通過多渠道的、不同程度的參與來實現自己的需求。

從政治學的角度來看，公共政策就是對全社會的價值作權威性的分配。由直接面對社會問題的民眾參與公共政策過程，通過各種方式直接與決策者進行交流與溝通，無疑將有助于公共管理者了解村民的意愿傾向，并引導和鼓勵村民參與基層公共決策的制定和對決策執行的監督。與此

同時，廣大村民通過與公共管理者的直接接觸和互動式溝通，表達自身的利益訴求并對政府決策施加影響，或在公共討論的基礎上尋求多元利益主體的共識與平衡，從而共同做出決策。這些村級治理實踐過程中的制度創新，標志著鄉村民主已從單一的民主選舉向更為實質的民主決策擴展。

2、民主管理：鄉村公共事務中的話語民主。在浙江鄉村治理變革理念中，把良好的社會治理過程看作是政府與社會多方力量的合作過程，力圖構建起一套管理公共事務的民主程序，通過一個平等、自由的辯論和商談過程，形成社會多元主體對鄉村公共事務的理性共識。人民主權就體現于通過社會活動中的對話商談而形成共識的過程中，體現于人們作為參與者在對話、討論中的自我理解的過程。在2003年，曾有一位外商打算在寧波市下屬的奉化市滕頭村投資辦造紙廠，建成投產后每年至少可為村里上繳利潤300萬元。村黨委和村委會按照民主決策的黨員首議制度和村民代表議事制度，分別召開會議討論該項投資活動對滕頭村的可能效益和后果。經過多次討論，村民代表基本達成一致，認為這個造紙項目雖然利潤可觀，但會對村里的環境造成嚴重污染，將不利于村莊的長期發展。最后，依據“重大村務公決制”，全體村民投票否決了這個項目。

按照公共權力的委托——代理理論，人民擁有的只是對代議人員的選舉權，代表選出之后，一切由代表來行使對公共事務的管理權力。這種委托——代理關系極有可能形成人民徒有國家主人之名、無國家主人之實的狀況。而由村民通過集體討論來對地方公共事務進行管理，在理性話語商談的基礎上實現個體利益與公共利益的結合，這是政府與公民對鄉村公共事務進行“共治”的一種重要形式。

3、民主監督：實現公民對公共權力的有效制約。在以往的村級治理制度安排當中，民主監督主要由村民會議來行使。但是按照村民自治規章的規定，村民會議又是由村委會召集和主持召開。這種監督者的會議由被監督者召集和主持的制度安排形式，其結果必然是對村級權力監督的乏力，容易造成村級權力的違規和失范。武義縣“村務監督委員會”最核心的意義在于由村民直選產生的監委會具有獨立性和超脫性，它直接對村民大會負責，是在傳統的村黨支部、村民委員會之外而產生的“第三權力機構”，它可以對村兩委不按村務制度作出的決定或決策提出廢止建議，從而與村黨支部、村民委員會共同構成了決策、執行、監督相互制衡的村民自治權力框架。在后陳村村務監督委員會成立后，通過對重大村務實行全程監督，效果相當顯著。在監委會的監督下。村里清理衛生管理費經公開招標，由以前的每年6000元降至每年3900元；村里水塘的承包款原先是3年4萬元，村務監督委員會介入后進行了公開招標，承包款增加到3年8萬元。

要實現公民對政府的有效制約就必須加強民主監督制度建設，需要把有關民主監督方面的制度和措施貫徹到權力運行的全過程，建立民主監督和其他決策形式的協調互動機制，發揮監督體系的整體功能。在民主懇談會、民主聽證會、民情溝通日活動的過程中，確保村民參與權和知情權的實現，實質上也是實現村民對政府的有效監督和制約的必要保障?？偟恼f來，民主監督可以保障權力按人民的意志有效行使，防止權力腐敗，但民主監督順利實行卻并非易事，它涉及到國家政治體制、地方政府的運行機制、社會的組織程度等多樣因素。浙江的鄉村治理實踐表明，要實行有效的民主監督，在不斷完善我國現有的人大監督、司法監督和行政監督，加強以權力制約權力的基礎上，還必須加強人民群眾對權力的制約，使人民群眾對政府的經常性民主監督走向科學化、制度化。

三、制度變遷的動力與方向：對鄉村協商式治理生發機制的探析

所謂制度變遷，是指制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式。制度變遷過程既可以由政府引入法律、政策和命令強制進行，即國家在追求租金最大化目標下通過政策法令實施的強制性制度變遷；也可以由個人或自愿團體為響應獲利機會自發倡導、組織和實行，即人們在制度不均衡時追求潛在獲利機會的誘致性制度變遷。

(一)社會經濟發展的客觀需求為鄉村治理制度變遷提供了深層誘因

浙江省的陸域面積10.18萬平方公里，為全國的1.06％，是中國面積最小的省份之一。資源貧乏和人多地少的矛盾促使了浙江人必須在現實中尋找其它的出路。早在改革開放以前，遠赴內陸、南下北上甚至出海渡洋都成了浙江人尋求生路的無奈選擇。在30年的改革開放大潮中，浙江人抓住機會迅速發展起來，從而使以民營經濟為主體的浙江經濟走在了全國的發展前列。

經濟的發展對傳統的政府過程和社會結構提出了挑戰。市場經濟的繁榮使得一個相對獨立的社會結構體系在傳統的體制外迅速形成，對市場機會的把握和對經濟資本占有的多寡逐漸在社會經濟活動中成為決定性的要素。這一變遷的結果是，建立在平等地位基礎之上的契約關系逐漸取代了傳統的、僵化的身份制關系。社會經濟方面的快速變遷要求社會的政治結構也作出調整，并不斷把這些新的社會訴求納入自己的話語體系之中，形成各行為主體對既定的制度安排及制度結構的一種適意狀態。

除了經濟的快速發展，國家政治體制的轉變也是促使鄉村民主制度變遷的重要誘因。在廣大的農村地區，隨著村民自治的不斷發展深化，村民們的民主意識、權利意識等也不斷得以培育和發展起來。而當他們由這種意識而萌發出來的政治參與和經濟利益訴求在傳統的體制環境中不能得到滿足時。就產生了對新的制度安排的潛在需求，從而促使舊有的制度安排呈現一種不均衡狀態。在這個過程中，政府會與農民形成一種雙向的互動博弈關系。最終，當政府在綜合權衡之下去主動迎合或導引這種社會需求時，新的制度安排就有可能得以實施。而村民則認可新制度方案，獲得共同增加的利益，從而共同推進新制度的形成。

(二)鄉村治理的現實困境直接推動了鄉村協商式治理的制度變遷

如果說社會發展的客觀需求為浙江基層民主制度的變遷提供了間接動力的話，各地在鄉村政治發展中遭遇的現實困境則是浙江基層民主制度變遷的直接誘因。例如，村務監督委員會的成立的直接誘因就是2004年初武義縣白洋街道下轄村莊發生的“村官”信任危機：5名村“兩委會”一把手被查處或罷免，其中一人還被判刑。這次“村官”信任危機充分暴露了當前村級治理中民主監督機制的缺失。當地政府迫切感覺到，村務監督的關鍵是把村民訴求民主權利的熱情引導到村民自治的法律框架中來。成立經常性的村民監督機構。這樣，建立一個村務監督組織提到了議事日程。

作為一個經濟較為發達的地區，浙江省杭州市余杭區也同樣面臨著在村級政治建設中如何監督、制約村莊公共權力的現實壓力。2002年，余杭區全區受理反映村級管理問題的信訪件達129件次，占紀檢監察舉報總量的36.7％，涉及80余人，最后移送司法機關查處的有12人。如此高的基層民眾上訪率不能不讓余杭區相關領導部門重新思索村級民主政治

建設的可行路徑。區紀委經過調研發現，村財務管理不規范、執行財經紀律不嚴格、村干部腐敗等問題是造成村民上訪的直接原因。問題的根源在于與經濟快速發展相比，農村基層民主政治建設相對滯后，村民渴望參加村務管理的愿望得不到滿足、他們的民主權益得不到有效保障。由此，強化村民的參與和村務的公開透明成為余杭區民主決策流程再造的重要內容。

民主懇談的出現一定程度上也是現實壓力作用的結果。民主懇談的前身是在農村已經連續進行了12年的“農業農村現代化教育”活動。這種教育活動的主要方式是由政府召開動員大會后，相關技術人員或聘請的專家給村民進行宣講。村民常常對這些教育內容缺乏興趣，也對這種單向式的宣講方式表示深深的厭煩，致使現代化教育活動常常收效甚微，相關政府部門也為此深感頭疼。與此同時，村民則為難以找到較好的利益表達渠道而有所怨言。民主懇談的創新之處就在于將傳統的單向度的“干部宣教”變為雙向式“干部與村民的對話”，讓村民由傳統的“受動者”轉變為積極的“行動者”。對于政府來說，由于較好地調動了村民的積極性，從而提高了教育效果，圓滿完成上級安排的任務，同時還有利于樹立一個開放式的親民政府形象。而對于村民來說，民主懇談則成為他們通過實質性的參與以實現自身利益訴求的又一重要體制內途徑。

(三)政府的創新動力和及時的制度供給對鄉村治理制度變遷的決定性作用

改革開放以來，隨著我國權力體系和意識形態環境等制度環境的不斷調適，地方政府獲得了較大的獨立處理地方范圍內公共事務的權力，同時，地方經濟的發展也使地方政府能夠承擔起制度創新所需成本。因而，地方政府逐漸具備了發動制度創新的主觀動力和客觀條件，它們在國家制度創新與發展中的重要地位也日益得以凸顯。從浙江鄉村協商式治理實踐案例可以看出，作為鄉村民主治理變遷的制度供給者，我國的基層政府的制度創新動力主要來自于以下幾個方面：

1、順應村民民主意識發展的客觀要求，緩解政府與村民間的緊張關系，從而優化政府行政環境。通過民情溝通、民主懇談等載體形式，為村民提供利益表達和參與鄉村公共事務的渠道，鄉鎮政府期望從中能夠贏得本地居民的政治支持。

2、政府組織內部的利益追求的需要。目前，各個地方政府已逐漸成為一個具有相對獨立經濟利益目標的經濟組織，具有了追求本地經濟快速增長的動機。一些地方政府希望借助民主聽證、村務監督等制度創新形式，防止腐敗現象的發生，促進本地的經濟健康發展并提高政府財政收入。

3、政府官員個人也可從制度安排中獲得可觀的政治效益，積淀進一步升遷的資本。經過二十多年的改革開放，制度創新競爭已經成為我國地方政府之間新的競爭形式。這些各地自主實施的制度創新形式一旦能夠產生良好的社會效應并得到上級政府的肯定，其推行者多半會因此而得到褒獎或職務的升遷。

可見，盡管我國政治改革的實質是在中央政府主導下的、以供給型制度創新為主要模式的制度變遷過程，但社會民眾的民主意識和利益訴求、地方政府的創新動力等都是推動我國鄉村民主治理制度變遷的重要因素。特別是在浙江這些經濟發展較為迅速的地區，經濟發展在帶來社會進步的同時，也誘發了許多矛盾沖突，而村民的民主意識也隨著社會流動和社會交往的頻繁有所增強，這成為浙江鄉村治理過程中政府不斷推動制度創新的外在壓力。

四、結語：鄉村協商式治理模式的路徑選擇

仔細觀察全國其它地區的鄉村抑或社區政治建設，不難發現，以公民協商式參與為主要形式的治理變革實踐活動正方興未艾。這些多樣化的治理創新為實現鄉村善治所具有的積極意義是毋庸置疑的，但另一方面我們也注意到，在協商式治理模式的萌芽和不斷發展的過程中，仍然存在許多不容忽視的問題，諸如公民或公民組織的協商意識和協商倫理的缺失或淪喪所導致的低質量協商、多元沖突中協商的共同價值原則缺乏和共同利益基礎薄弱所導致的低效率協商、強勢力量對協商的掌控和派系力量對社會共識的漠視所導致的非均衡協商等等。

特別值得指出的是，幾乎所有的這些民主創新實踐活動都是在政府主導下產生并推行的。諸如村民參與制度的制定、貫徹與落實；對公民協商議題的確定；村兩委會換屆選舉中進行的宣傳發動；在村民參與上的大量資金的投入等等，每一項都離不開政府的積極作為。這種政府主導型的制度變遷，是中國“強政府、弱社會”的國家社會關系的產物。就當前來說，政府壟斷著各種行政資源，其在制度推行過程中可以避免眾多阻力，提高制度產生績效的速度，因此政府主導模式成為了制度變遷在中國最重要的模式之一。

然而，正如諾斯所指出的政府在經濟發展中的悖論作用——“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”一樣，政府在民主政治中具有同樣的悖論作用。盡管在基層民主政治建設中政府與公民有著某種程度上的共同目標取向，但對于政府來說，仍然有著其它許多需要獲取的、有可能與基層民主發展相背離的利益考慮。在這種目標的沖突中，基層民主有可能成為犧牲品，這是當前包括浙江在內地全國各地協商式治理模式發展極不平衡的一個主要緣由，也是政府主導下的民主改革難以避免的結果。

因此，鄉村協商式治理模式進一步發展的路徑選擇中，確保協商制度的可持續性是首要所在，其中涉及到既要適應當地政治、經濟等的客觀發展要求，也要注意降低協商式治理的制度成本以及推進為確保協商制度的有效性而進行的配套改革等。其次，培育村民的民主技能，彰顯村民在鄉村民主治理中的主體地位和作用應當成為協商式治理模式進一步發展的重點任務。近年來，村民的參政意識有一定程度的增強，表達了對村務公開、村民自治、知情權、決策權等的參與愿望。政府應該充分回應村民的民主參與意愿，為村民依法參與政治生活提供良好的條件，通過有效參與政治生活，逐步培養公民政治參與的技巧和能力，提高村民的責任感以及理智的政治判斷能力，從而實現村民權利與義務的協調發展。再次，協商民主自身的非體制性決定了協商民主的發展離不開競爭性民主的同步發展和進步。與競爭性民主相比。協商民主主要依靠合作和進一步合作的可能來達到公民間的平等交流與合作并形成對政府一種軟約束，但我國鄉村民主的進一步發展深化的關鍵也是看是否能夠超越協商民主，在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督方面取得全面突破。最后，也是當前最為根本性的是，需要借助現有制度資源，將協商民主在鄉村治理中的創新形式納入國家權力結構體系。目前鄉村協商式治理模式大多僅僅依賴基層民主實踐中的創新之舉的途徑有其內在的局限性，如果這一制度要在更大的范圍內得以推廣，始終在國家權力結構邊緣而沒有法律依據作為保障是難以想象的。協商式治理模式的根本目的在于優化權力資源配置，以此實現農村基層各群體利益的最大均衡化，在利益均衡中實現農村社會的和諧，這種治理模式在最本質的意義上與現有的國家制度體系的價值取向是一致的。因此，協商式治理模式進一步發展則應該在某種程度上與現有制度資源相結合，并在此基礎上進入國家權力結構體系，實現由體制外向體制內的轉移。