應急管理中政府—社會聯動的路徑研究

李若云

摘 要：近年來，頻頻發生的危機事件不斷為我們敲響警鐘。在“一案三制”應急管理體系基本成形的條件下，如何切實提高我國的應急管理水平，成為當前應該認真思考的問題。文章以提高應急管理效率為目的，從政府與各個社會參與主體，包括公眾、非政府組織、企業和媒體的角度，探討政府與社會之間的互動關系，并提出創新應急管理，實現政府—社會聯動的具體路徑。

關鍵詞：應急管理 政府 社會 聯動

中圖分類號：C936 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-067-02

作為公共管理與社會服務的供給者，面對公共危機，政府必然應該首當其沖。長期以來，我國政府也正是以“包打天下”的氣勢，承擔著應急管理的所有責任。然而，隨著科技的發展和全球化時代的來臨，公共危機無論是誘發因素還是表現形式都呈現出多元化和復雜化的趨勢，逐漸超出了政府的能力范圍。不僅部門分割的管理體制仍然制約著應急的有效性和系統性，而且在技術和資源方面也常常遭遇掣肘，甚至在很多方面出現“政府失靈”。而此時，以公眾、非政府組織、企業、媒體等形態分布于各個領域的社會力量，逐漸顯示出其在專業與技術上的優勢。美國、日本、新加坡等國家的成功經驗也表明，如果在危機發生時，政府和社會能夠聯合行動，將大大提高應急管理的水平。

要實現在應急管理中的聯動，政府與社會之間就要建立一種協調與合作的伙伴關系。而這種伙伴關系的確立，一方面取決于政府是否愿意出讓一定的責任與權力，將社會力量視為與自身平等的參與主體；另一方面取決于社會是否有能力承載政府回讓的權力以及由此產生的治理責任①。在我國公民社會尚未成熟的情況下，可以適當地從以下幾方面著手，逐步實現應急管理中的政府—社會聯動。

一、政府由主體力量淡化為主導力量

為了有效應對危機，更好地履行公共服務和社會管理的責任，政府必須從具體而繁雜的應急管理事務中抽離出來，由主體力量淡化為主導力量。從微觀領域的事必躬親上升到宏觀大局的協調控制，促進社會資源的有效利用，同時著力于應急管理的關口前置，從根本上提高社會整體的應急管理水平。

1.支持和引導社會力量參與應急管理。政府要將善治理論納入應急管理中，主動突破對應急管理的壟斷局面，將社會力量納入應急管理的主體范圍。引導公眾建立起誠信、友愛、寬容、互助的人際關系，建立社會誠信機制。要讓公眾明白，人與人之間的相互信任、關心、友愛、理解、寬容與幫助是戰勝危機的首要要素。通過立法把社會力量的參與權加以固定而成為法定權利，并對參與程序做出具體而細致的規定，使社會主體的參與落到實處。同時，為了控制整體局勢與參與秩序，也要對社會主體的某些權利與自由進行一定程度的限制。

2.常態管理和非常態管理有機結合。應急管理是一個政府常態管理能力在緊急情況下的集中體現。要想真正提高政府應急管理的水平，就要將常態管理和非常態管理有機地結合起來，寓應急管理于常態管理之中，居安思危，常抓不懈。針對我國國情，主要應該做到以下兩點：一是要將安全因素納入城市或區域的總體規劃中，從硬件上提高社會的危機防范能力；二是要不斷修繕應急管理體系，尤其是要在應急預案中引入公眾意見，并且做到定期檢查、實際演練與實時更新，確保其可操作性。

二、提升公眾的整體應急能力

公眾往往是危機中最直接的受害者，自我保護的本能使其具備了應對危機的主體動機。每一位公眾的力量也許微不足道，但因其龐大的基數就可以匯聚成不可小覷的合力。我國每次危機的后果之所以嚴重，也和缺乏一個具有自救功能的社會群體有關。筆者結合美國、日本、新加坡等國的成功經驗，對提升公眾的整體應急能力提出如下建議：

1.危機意識的教育與普及。危機意識教育與普及的途徑具有很大的靈活性，除了正規的學校教育，還可以通過電視、網絡、講座、宣傳等達到同樣的目的。在國外，一般把學校、社區和公共媒體作為危機教育的主渠道。首先要將危機教育納入國民教育體系，把防災知識作為一種系統的教育形式對待，使危機教育貫穿學生學習的全過程。美國、日本的危機教育都是從幼兒園的娃娃開始抓起，給孩子植入最初元的危機意識。其次，充分利用社區作為社會細胞的優勢，達到危機教育的最大普及。可以通過印發宣傳手冊、設置宣傳標語、邀請講座進社區等手段，直接或間接地向居民傳授應對危機的技能和本領。再次，通過越來越普及的媒體渠道，向更大范圍的受眾普及防災救災的相關知識。

2.應急能力的訓練與培養。危機教育的目的不僅僅是為了讓公眾認識和了解危機，而是要在此基礎上通過訓練與演習，切實提高應急能力。同樣，應急能力訓練的途徑也很廣泛，然而多選擇往往等于無選擇，因此，有必要進行定期性和強制性的培訓。有學者提出設立一個全國災害日，如唐山大地震發生的日子7月28日作為全國地震災害日②，在這一天，全國進行防震演習。除此之外，各地還可以根據當地常發災種，設立地方性的防災日，進行針對性的訓練和演習。另外，可以成立常設性的防災教育基地，作為公眾提供防災教育及培訓的專業性場所。基地內可通過視聽效果、親身體驗以及專業培訓等方式，向公眾傳授更加系統與專業的應急技能。

三、發揮非政府組織在應急管理中的作用

非政府組織具有高度的社會滲透能力、良好的專業能力、靈活的反應速度，可以和政府在功能上形成優勢互補，對應急管理起到重要的支持作用。但由于國情限制，目前并未發揮出自身的優勢功能。

1.培育和發展非政府組織。首先，政府要轉變觀念，對非政府組織進行合理定位。非政府組織“不應是接受機構精簡人員和離退休人員的場所，而是承接政府部門社會職能的組織；不是政府職能轉變形式化的工具，而是公民社會最活躍的公共部門；不是在與政府爭權，而是在幫助政府治理社會。”③其次，要在法律與政策方面對非政府組織予以扶持。應以立法的形式確立非政府組織的社會地位，界定政府與非政府組織在應急管理中的權責關系，規范應急管理的程序和辦法，及時化解兩者之間的矛盾，防止政府利用公共權力侵害非政府組織的合法權益，恢復其獨立性與自治性。同時，政府要在政策上給予幫助與扶持，通過優惠稅收制度、政府采購制度、社會保障制度等手段，為非政府組織健康發展創造良好的外部環境④。最后，構建良好的內外部監督機制，以保證非政府組織的健康持續發展。

2.提升非政府組織自身的應急管理水平。當前我國的非政府組織與國際相比仍處于初級階段，自身獨立性不足、監督制約機制缺乏等原因，使得公眾對其能力持懷疑態度，缺乏認同。為此，非政府組織若想加強自身能力建設，獲得社會公眾的認同、支持與配合，需要從以下幾方面加以改進：一是要建立多渠道的資金來源，爭取各種形式的社會資助，以提高自身的籌資能力；二是通過提高薪酬、建立保障等方式來吸收優秀人才，并通過培訓、交流、訪問等形式來優化人才素質；三是在非政府組織內部建立完整的危機應對機制，確保其在危機到來時能夠迅速地投入到救援中去。

3.構建政府與非政府間的合作機制。首先，政府組織與非政府組織之間逐步建立契約關系。在資源籌備和救援等領域，政府可以考慮通過項目招標方式向資質良好的非政府組織“購買”服務，政府把相關契約關系實時向社會公布。其次，建立政府部門與非政府組織之間的應急聯動系統，一旦危機發生，系統即可立即啟動，在彼此之間確保行動的協調與暢通。第三，建立聯系政府部門與非政府組織的機構，這一類機構由政府部門設置，工作人員以彈性的方式任職，平時不在崗，危機一旦發生則立即到崗位上發揮其作用，具體負責統一調度指揮分散的非政府組織和其他社會力量，為危機解決在組織上提供保障。第四，建立信息透明機制。除了及時公布政務信息，還要實時發布政府和社會對非政府組織的需求信息，動態發布對非政府組織的評估與管理信息，確保非政府組織在陽光下透明運作。第五，可借鑒聯合國模式，授予優秀非政府組織“咨商地位”，在政府危機決策中導入民間機制。

四、促進企業參與應急管理

將企業納入我國的應急管理體系，充分發揮其在經濟與技術領域的優勢功能，需要從兩方面加以考慮，一是要培育企業的公民責任意識，二是要塑造良好的政策與制度環境。具體來說可以從以下三點著手：

1.加強企業安全文化建設。企業內部要營造一個濃郁的安全文化氛圍，使全體員工的行為被潛移默化地規范在所崇尚的安全價值取向和安全行為準則之中，從而降低人為造成的安全事故發生率。一般來說，企業安全文化建設應從制度建設和道德建設兩方面展開。首先，要建立企業的安全生產標準和安全管理制度。安全標準包括跟企業生產有關的物品的性能要求，對試驗與操作的安全規定和對各崗位的安全規程等等。企業安全管理制度是指企業為了有效地保護勞動者在生產經營過程中的安全、健康而制定的各種規章制度。安全生產標準和安全管理制度是安全生產的基礎和保障，若照章執行，定能把企業的安全生產管理工作推向新水平，從源頭杜絕生產事故類公共危機的發生。其次，要提高企業的安全意識和道德水平。通過宣傳、教育、激勵等方法，利用影像、文字、聲音等傳播途徑，強化員工的安全意識，使之逐漸成為日常生活中的自覺行動。把企業崇尚的思想意識，員工踐行的行為準則，通過規范和引導，逐漸內化為安全態度和職業道德，最終在生產場所和設備的選用、設備的維護，以及員工工作態度等呈現出來。

先進的安全文化建設，非一朝一夕可成，而是一個雙管齊下、不斷深入的系統過程，并且要隨著生產經營的發展而不斷進行更新和完善。

2.樹立企業社會責任價值理念。企業是社會的一個主要部分，是國家的公民之一，有權利、也有責任為社會的一般發展做貢獻。作為公民的企業需要認識到以下兩點：（1）促進社會的和諧與發展，是企業必須承擔的責任和義務。“一個好的企業應該根據多種收益人群體來決定自己的企業行為”⑤。企業公民責任價值理念強調企業的自律責任，是企業內在的、自愿的、主動的責任選擇。因此，企業自律機制的建設尤為重要。（2）履行社會責任，可以達成企業與社會的雙贏。從短期來看，企業履行社會責任是一種成本，與追求利潤最大化的本質相矛盾。但從長遠來看，可謂“一本萬利”。首先，企業將公眾利益和社會整體利益放在首位，是展示自身實力、產生廣告效應的絕佳手段。根據一份調查顯示，企業在重大危機中表現的社會責任行為，直接影響到消費者對其購買意向的變化。73%的被調查者表示“我更愿意選擇購買在這次事件中積極履行社會責任的品牌”⑥。其次，承擔社會責任可以為企業贏得長久的聲譽和公信力。隨著市場化改革的深入和企業競爭的加劇，良好的聲譽和公眾形象是企業競爭力的重要標志，也是其不斷做大做強的前提。因此，自覺履行社會責任，既是社會的客觀要求，也是企業自身發展的需要，必定能為企業帶來長遠的收益。

3.為企業履行公民責任創造良好的外部環境。推進企業履行公民責任的法制化進程。首先，建議在《公司法》的總則中突出強調企業必須承擔的社會責任。除了強調企業生產經營過程中要嚴格遵守勞動保護法、生產安全法和環境保護法之外，還要規定在社會面臨重大公共危機時，企業有義務盡其所能幫助減少危機所帶來的社會損失。其次，完善公益捐贈立法。立法中要明確捐贈人的權利，包括稅收優惠待遇的具體規定、對款項用途的知情權等等，維護捐贈人的合法權益。建議適當提高國內企業的免稅標準，以放大慈善捐贈的免稅功能，充分調動企業捐贈的積極性。

五、建立政府與媒體間的良性互動機制

媒體作為“社會之公器”，在應急管理中起著舉足輕重的作用。在新興媒體不斷涌現、各類信息無孔不入的今天，政府與媒體已不再是原來命令與服從的關系。政府在提升信息主導能力的同時，與媒體的相處方式也要進行相應的轉變。

1.完善政府的信息公開機制。從歷次的危機事件處理情況來看，我國政府的信息公開工作取得了很大的進步，但要杜絕目前仍然頻繁的瞞報、謊報、誤報等現象，仍有很長的路要走。首先，要樹立信息公開理念，做責任型政府。上個世紀“喉舌說”、“工具說”的媒體屬性已如今不再適用，對危機的遮掩、瞞報只會使其欲蓋彌彰。政府要遵從“以人為本、尊重民生”的信念，及時發布公眾迫切需要了解的信息，引導公眾提前預防，遏制危機的蔓延。其次，要保障信息的全面、客觀與真實。要知道報喜不報憂是非常不可取的行為，這樣做只會失信于民，加大恐慌。政府要相信社會的承載能力，相信公眾會選擇理性的行為。最后，要進一步完善政府的信息公開機制，從發布主體、操作流程、糾錯機制等各環節進行把關，最大程度地追求信息傳播的正向功能。

2.妥善處理政府與媒體的關系。學者喻國明曾經說過，政府和媒體最理想化的關系不應該簡單到誰是誰的胳膊或大腿，應該是朋友，而且是諍友。在公共危機中，媒體是信息傳播的主體，政府是應急管理的主體，二者之間應該是對立統一的關系。

政府要加強對媒體的管理，促進媒體公益性的充分發揮。政府對媒體的管理主要體現在幾個方面：第一是選擇性信息發布，決定哪些信息需要由媒體傳達給公眾，哪些不可以。信息的篩選要以有效的危機管理理論為指導。第二是監視媒體是否將信息進行準確的報道，如果出現偏差，就要及時采取補救措施。第三是通過媒體搜集公眾的反饋信息，以此對危機決策進行相應調整。除此之外，政府還要防止媒體的權利異化，避免媒體的市場化帶來的權力尋租，減少有償新聞、虛假新聞、關系新聞的產生，監督媒體維護公共利益的功能。

媒體要充分發揮對政府的監督作用。長期的計劃經濟體制下，我國政府對行政信息的管理是以自上而下、內部層層傳達的方式運作，忽視與外界的交流與溝通。一旦發生重大危機，政府首先考慮的是自身形象的破壞和外界輿論的壓力，常常瞞報或報喜不報憂。這樣的做法往往只能由媒體來捅破，三鹿奶粉事件就是一個典型案例。媒體監督政府的作為或不作為，有利于決策者掌握全面、及時的信息，做出正確決策。

六、結語

良好的社會參與是市場經濟進入成熟階段，公民社會進一步發展的必然產物。我國目前社會參與的意識和水平都還很低，制度環境也不甚理想，這和我國目前的發展階段是緊密相關的。改變這一現狀，首先要承認社會發展有其不可逾越的時間邏輯，同時也要看到，我國公眾的參與意識正在逐步增強，社會組織正在發展壯大，這些都為實現應急管理中政府—社會聯動提供了可行性因素。如果每個人、每個組織都從自身可以做的做起，面對危機時，我國政府的管理能力將會進一步加強，社會則更多一份理智與從容。

注釋:

①蔡志強.社會危機治理：價值變遷與治理成長[M].上海人民出版社，2006

②金磊.城市災害學原理[M].北京氣象出版社，1997

③陳振明.公共管理學[M].中國人民大學出版社，2003

④王名.清華發展研究報告2003：中國非政府公共部門[M].清華大學出版社，2004.

⑤夏鋒.企業公民責任意識在公共危機中提升.人民網－理論頻道

⑥蘇頌英.面臨重大公共危機，企業如何履行公民責任和管理聲譽[J].市場研究，2008（7）

（作者單位：上海大學國際工商與管理學院 上海 200122）

（責編：若佳）