筆談農村稅費改革

[摘 要]農村稅費改革是繼土地承包制后的又一次革命，取得了明顯的階段性成效，為促進農民減負增收、規范農村分配關系、維護農村和諧穩定方面發揮了重要作用。但也存在鄉鎮政府可用財力減少、債務負擔過重、農村公共產品發展所需資金匱乏、農民承包土地糾紛增多等問題，本文提出了針對這些問題的解決措施。

[關鍵詞]農村 稅費改革 解決途徑

作者簡介：胡紹雨（1980-），男，湖北武漢人，南開大學經濟學院財政學專業博士研究生，研究方向公共政策、財稅研究。

一、農村稅費改革的歷程及成效

政府主導下的農村稅費制度變革大體可分為四個階段：早期局部試點階段（1992～1999年）、正稅清費階段（2000～2003年）、減免取消農業稅階段（2004～2006年）和綜合性制度創新階段（2006年～）。農村稅費改革通過規范農村稅費制度，配套推進相關改革等政策措施，基本實現了“減輕、規范、穩定”的預期目標，取得了重要的階段性成效。

（一）農村稅費改革明顯減輕了農民負擔，調動了農民生產積極性。過去由于公共財政的缺失，農村一些本應由政府承擔的公共品基本都由農民承擔，鄉村道路、農田水利等小型公益設施建設和教育、文化、醫療、衛生、保健等社會事業發展都要向農民伸手，農民負擔非常沉重；農村稅費改革以來，經過“三取消、兩調整、一改革”，農民承擔的一些不合理稅負大大減輕。

（二）農村稅費改革規范了農村稅費分配制度，公共財政開始覆蓋農村。農村稅費改革后，全面取消了長期按人頭向農民收取的村提留和鄉統籌費，停止了向農民的教育集資，取消了屠宰稅、農業特產稅、牧業稅等，清理了大批專門向農民征收的收費項目和要求農民出錢出物的達標升級活動。隨著減免農業稅改革力度的加大，各級財政特別是中央財政明顯加大了對農村基層組織運轉、農村義務教育等經費的投入。“三農支出“作為公共財政重中之重的格局初步顯現出來。農村義務教育改革繼續推進，以政府投入為主的經費保障制度基本形成。

（三）農村稅費改革推動了鄉鎮機構改革和職能調整，改善了基層政權運行機制和方式，促進了農村公共治理的和諧。農村稅費改革前，鄉鎮機構臃腫、冗員過多，“生之者寡而食之者眾”。減少了對經濟活動的直接干預，減少了鄉鎮干部在收糧派款中與農民的直接摩擦和矛盾沖突，基層政府可以集中精力加強公共服務，營造有利于農民和市場主體平等參與競爭、平等獲得發展良好環境。

二、當前農村稅費改革中存在的問題

（一）鄉鎮可用財力減少，基層政府運轉困難

農村鄉鎮財政的常規收入實際上是由這樣三個部分組成：一是財政收入部分，這部分以農業四稅為主體， 除此以外還有行政性收費收入、罰沒收入、專項收入和其他收入；二是地稅收入，包括地方工商稅收和企業所得稅、個人所得稅等；三是國稅收入（增值稅）留存部分。村級經費盡管通過上級轉移支付得到一定彌補，但也非常有限，僅勉強維持日常運轉，村級收支矛盾愈顯突出。

（二）鄉鎮債務負擔過重而又難以化解

據有關資料，我國鄉鎮平均負債上百萬元，鄉鎮隱性債務的來源，一部分是借貸和擠占公用經費，一部分因無資金來源采取掛賬欠付的辦法。債務資金主要用于基礎設施和基礎教育，如農田水利、鄉村公路、中小學校舍、“普六”、“普九”的教育工程及鄉鎮企業的發展。數額巨大的鄉鎮債務如不能逐步得到及時有效的化解，必將對當地社會經濟發展產生不利的影響，影響到農村基層政權的正常運轉，削弱基層政權的權威和信譽，會進一步加重農民負擔，難以確保農村稅費改革的成果。

（三）農村公共產品和公益事業建設發展所需資金匱乏

城鄉差距大，主要表現在公共物品資源匱乏和農村基礎設施建設滯后，稅費改革前，這些支出主要靠農業稅、各項提留統籌和攤派來提供。這一改革盡管遏制了原先的亂收費、亂集資、亂攤派，減輕了農民負擔，但是并未從根本上解決農村基礎教育的投入問題，因為縣鄉財政原本是一體的，將農村基礎教育的投資主體從鄉鎮改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。其實，縣級財政并不比鄉級財政好到哪里去，它們基本都是“吃飯財政”，何來資金投入農村基礎教育發展。為此，在財政束縛下，縣級政府只好拼命地控制甚至壓縮教育編制，或者大范圍地撤并農村中小學校。

（四）農民承包土地糾紛增多，基層干部職能轉變不到位

一方面，由于農民種田實現了“零負擔”，使一些農村爭田要地現象逐漸凸現，外出務工的農民紛紛要求收回原來委托村組轉包的土地、撂荒后由村組調整轉包的土地、代耕代種的土地，或者對被占用征用的土地要求提高補償費，由此引發的糾紛、上訪事件增多；農村第二輪土地承包的遺留問題日漸顯露，一些新生人口、因婚嫁等原因遷入的人員要求得到自己的承包地；人多地少的矛盾日益突出，有的農戶將退耕還林的土地復墾或干脆開荒，生態環境遭到破壞。另一方面，基層干部職能轉變不到位。思想觀念和工作方式還沒有隨角色的變化轉變過來，人浮于事的現象較為突出。

三、農村稅費改革后續問題的解決途徑探討

（一）加大和規范轉移支付，在減輕農民負擔的同時維持基層政權組織正常運轉

在沒有取得行政體制改革的根本性突破之前，要妥善解決減負與維持基層政府行政運轉的關系問題，否則農民的負擔即使暫時減輕也難免會反彈。在稅費改革減少了收入又要維持縣鄉政府正常運轉的情況下，需要加大中央和省級財政轉移支付的力度，才能從根本上保證農村稅費改革的順利進行，才能確保農民負擔不反彈和農村稅費改革的成功。加大轉移支付力度的同時必須規范轉移支付制度。一是明確財政轉移支付的目標。目前，我國轉移支付的目標應定位于確保各地都能提供最低標準的公共服務，重點用于貧困地區的基礎產業建設。二是統一和規范財政轉移支付的標準。要選取一些不易受到人為控制的、能反映各地收入水平和支出需要的客觀性因素，如人口數量、城市化程度、人均GDP、人口密度、基礎設施等因素來確定各地的轉移支付數額。三是建立財政轉移支付評價、監督和考核機制。一方面，要建立一套科學合理的效益評價和考核指標，據此對轉移支付資金使用的效益進行評價和考核；另一方面，建立一套行之有效的監督制約體系，對財政轉移支付資金的分配程序、使用過程、經濟效益進行跟蹤反饋，確保資金使用效率的最大化。

（二）積極化解縣鄉債務

縣鄉債務要得到有效化解，需要通過改革和采取具體的應對措施。一是查清底數，分清責任。要把縣鄉所有的債務逐筆逐項全部查清，將欠債的時間、責任人、本金、利息等嚴格核實，落實償還責任。在清查債務的過程中，要分清債務的性質，對那些假借政府舉債之名，行自己借債之實從中牟取私利者，要會同債權部門或司法部門限期進行責任剝離，并加大懲處的力度。對提供必需公共產品所產生的債務，中央、省級政府要通過轉移支付來為縣鄉部分償還。二是建立化解債務目標責任制。要樹立“化解債務也是政績”的理念，把化解鄉鎮債務納入政府的任期責任目標，制定具體的實施細則，將債務量化分解，按一定時期分階段制定化解債務計劃，并建立嚴格的考核制度，把鄉鎮政府負債特別是顯性的直接負債和債務的增減程度作為考核鄉鎮政府主要領導人任期目標和工作實績的重要內容，將化解債務工作落到實處。三是盤活資產，拍賣還債。搞好清產核資，尤其是查清因舉債而形成的固定資產。要將資產分門別類，對富余閑置的資產進行拍賣，將拍賣資金用于還債。對被撤消的鄉鎮政府和“七所八站”原有的辦公樓、宿舍樓進行改造，使其適應經商辦廠的需要，可以用房產入股的形式參與經營，這樣不僅可以開辟還債的來源，還可以由此帶動鄉鎮經濟的發展。四是規范政府行為，強化債務約束。轉變鄉鎮政府職能，使鄉鎮政府不再插手和干預企業的生產經營活動，逐步退出競爭性領域的投資，也不再用行政手段干預農戶的生產與決策行為。對于社會公益性的投資也要建立在科學論證和量力而行的基礎上，防止因過度干預和決策失誤而產生新的債務。

（三）建立完善農村義務教育和基礎設施投入的新機制

建立城鄉一體化的義務教育投入體制。稅費改革后，實行了“以縣為主”的教育管理體制，縣級政府要擔當起對農村義務教育投資的首要責任。同時，進一步明確鄉政府和村級組織相應承擔義務教育的辦學責任，即負責組織適齡少年兒童入學，嚴格控制學生輟學；維護學校治安，保障學校的校舍、設備、場地和財產不受侵占等，從而保持“以縣為主”教育管理體制能有效的實施。要實行“三統”，即教師工資縣統發，教育事業費縣統籌，教師隊伍縣統管的辦法。通過“三統”達到“三保”，即保工資，保運轉，保建設的目的。建立明確規范的中央和地方農村公共產品投入體制。農村公共產品既有全國性的，又有地區性和社區性的，分清廣大農村地區公共產品的性質是明確供給主體的關鍵。為此，政府公共性職能需要在政府間適當搭配。比如義務教育、計劃生育等等，是關系國計民生的全局性“公共產品”，不應該完全讓基層政府負責，應該考慮中央政府提高在這些方面的出資力度。國家應根據農村公共產品的不同性質，建立起由中央、省、縣鄉、農民“四位一體”的農村公共產品供給體制。在目前縣鄉財政比較困難的情況下，鄉村道路建設、農田水利設施建設、農村電網改造、有線電視網絡等方面公共產品的提供問題，應通過省級政府對縣級政府的轉移支付來解決，即主要由省級政府“出錢”，縣級政府“辦事”的方式來解決，特別是鄉村道路建設應當由過去以農民為主改變為以縣級政府為主，把鄉村道路建設納入地區交通建設的總體。

（四）完善土地承包制度，規范土地經營管理

針對農村土地承包流轉中出現的新問題，及時完善規范二輪承包，依法調處各類土地糾紛，如對有書面協議放棄承包土地的農戶，根據《土地承包法》的規定，做好宣傳解釋工作，原則上不分配給土地；對委托村組轉包的農戶、新生人口、遷入人員，可允許享有承包權，若無耕地調劑，可通過村民大會討論同意適當微調，并簽訂承包合同，頒發經營權證，依法保障農民對土地的承包權、經營權、收益權；對農民在拋荒地重新耕種的，要合理引導，做到有序開發，不得亂砍濫伐，嚴禁將退耕還林的土地復墾和開荒。對長期外出務工農民的承包地在保障其承包經營權的前提下，引導其以書面協議形式通過代耕代種、轉包、租賃等流轉到人多地少的農戶。對外來經營業主也應以協議承包方式開發集體空地，保障其承包經營權，可采取土地使用權入股、有償轉讓等形式，既保護承租者的合法權利，又適當考慮農民的既得利益，將所得收入主要用于興辦公益事業。

參考文獻

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