發展黨內基層民主的實踐與啟示

發展黨內基層民主的實踐與其實

韋英思

摘要：黨內民主是黨的生命，黨內基層民主是黨內民主的基石。近年來，廣西各級黨組織以改革創新的精神，學習借鑒外地的先進經驗，堅持從實際出發，解放思想，積極探索發展黨內基層民主的新制度、新舉措，取得了許多新進展和有益的啟示。

關鍵詞：和諧社會；利益訴求；機制；路徑

中圖分類號：D26文獻標識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0029－04

黨內民主是黨的生命，黨內基層民主是黨內民主的基石。近年來，廣西各級黨組織以改革創新的精神，積極探索發展黨內基層民主的新制度、新舉措，不斷推進黨內基層民主建設，取得了重大進展，有力地推進了廣西各項建設事業的蓬勃發展，對發展黨內基層民主有很多有益的啟示。

一、近年來廣西基層黨組織發展黨內民主的主要探索

(一)試行縣鄉黨代表大會常任制

黨的代表大會制度是黨內民主的一項根本制度。1998年12月，南寧市結合當時的縣區黨委換屆，首先在城北區開展黨代表大會常任制的試點工作。目前，全區已有23個縣(區)、46個鄉鎮、2個局(系統)、1個企業試行這一制度，涵蓋了至今全國各地各種類型的黨代會常任制試點。

黨代會常任制實行黨代表大會年會制，改變黨代表僅在領導班子換屆當年的黨代會召開期間發揮作用的狀況。廣西各試行單位通過明確黨代會的職責和任務，改革和完善黨代表選舉制度，建立黨代表活動制度、培訓和外出學習制度、活動報告制度、聯系制度和保障制度等，充分發揮黨代會的最高權力機關作用，從制度上有力保障黨代表及廣大黨員的民主權利，充分反映他們的意愿和要求，調動黨代表乃至黨員參與黨內各項事務的積極性、主動性和創造性，為黨的建設和黨的事業增添了新的活力。

(二)推行黨員旁聽制

從2003年6月開始，為貫徹落實黨的十六大關于發展黨內民主的要求，深入推進干部人事制度改革，積極探索黨員參與黨內事務的新渠道，加強對領導班子和領導干部的監督，廣西首先在靈山縣、武鳴縣、柳州市柳北區及其所屬各1個鄉鎮，開展黨員旁聽縣(市、區)黨委常委會議、鄉(鎮)黨委會議制度試點工作。取得經驗后，2004年又把試點擴大。至今已有29個縣(市、區)、80個鄉鎮試行黨員旁聽制。黨員旁聽制是廣西地方、基層黨委通過一定程序，允許和邀請本轄區內的黨員，對縣(市、區)黨委常委會、鄉(鎮)黨委會討論決定本地重大事項的決策進行旁聽、參與和監督，在黨內重大決策這一核心層次上，實現和保障基層黨員對黨內事務的廣泛參與和有效監督。各試點單位都明確規定，凡是縣(市、區)黨委常委會、鄉鎮黨委會討論并決定本地經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設等重大問題，除研究干部人事和案件等不宜公開的事項外，一律接受黨員旁聽；凡組織關系在本轄區內，能夠履行黨員權利義務的中共黨員，都可以按照公開、公平、普遍、自愿、有序的原則，申請參與旁聽。各單位根據實際，從激發基層廣大普通黨員參與黨內事務的熱情、切實保障黨員的民主權利人手，立足于體現旁聽制決策的科學性、擴大民主的廣泛性和簡便易行的原則，積極探索實行黨員旁聽制的有效方式和途徑，設計了制度的具體程序。多渠道宣傳發動，讓黨員充分知情。科學選擇議題，把黨員普遍關心的經濟社會發展的熱點難點問題，而且是需要黨委決策解決的帶全局性的重點問題作為旁聽議題，既體現廣大黨員的意愿，又體現黨委抓宏觀、謀全局、議大事的職責，激發黨員的參與熱情。同時允許黨員在參與過程中發表意見、提出建議，并充分采納運用，做好反饋及決策的督查落實工作，做到條條有答復、件件有回音。黨員旁聽制讓黨代表與縣委領導“零距離”對話和監督，打開了以往黨委決策運作的“神秘大門”，推動了黨委決策的科學化、民主化，拓寬了黨員對黨內事務的知情、參與和監督渠道，為廣大普通黨員找到了一個參與黨內事務的制度載體。

(三)推進黨務公開

黨務公開是黨內民主的重要內容和重要前提。廣西黨務公開首先在具有基層民主優良傳統的宜州市開展。該市合寨村曾因創立以村民自治為主要內容的村級民主治理模式而成為中國“村民自治第一村”。2005年，宜州市根據黨的十六屆四中全會精神，結合促進和深化政務公開，在全市范圍內推行黨務公開，形成了黨務公開與村務和政務公開相互促進、相互補充、互為作用的態勢，取得了良好效果。其后，廣西其他地方也紛紛推行黨務公開。目前，全區已有86個縣(市、區)、922個鄉鎮以及桂林市的38個市直單位實行黨務公開。各地推行黨務公開努力做到公開內容真實公正、公開時限及時到位。宜州市規定，凡屬《黨內監督條例》和其他黨內法規要求公開的內容，凡是本市、本單位黨員、群眾關注的黨內熱點問題以及容易出現以權謀私、滋生腐敗、引發不公現象的事項，只要不涉及黨內秘密，都要最大限度地進行公開。注重公開的時間與公開的內容相適應，做到常規性工作定期公開，階段性工作逐段公開，臨時性工作隨時公開；對于重大或復雜問題，根據公開后反饋的意見進一步完善后再次公開。根據各自情況，合理確定公開的內容與形式，增強公開的針對性和實效性。適宜在黨內公開的，通過會議、文件、簡報、機關局域網等多種形式實施。適宜對全社會公開的，采取黨務公開欄(與政務公開欄并列設置)、有線電視、廣播、報刊等多種方式靈活公開。有條件的單位還沒置黨務公開意見箱和公開電話，運用電子屏幕、電子觸摸屏、互聯網等現代科技手段公開。同時實行公開內容審定制度，建立健全包括預公開制度、聘請黨務公開監督員制度、意見收集處理反饋制度等在內的監督保障機制。一些地方還采取了公示、網上咨詢、領導接待日、設立聯系箱等方式進行公開。扶綏縣利用“短信黨課”，及時對黨內情況進行通報，走出了一條黨務公開的便捷新路。

(四)開展基層黨組織負責人直選試點工作

近年來，隨著村民委、社區居民委的直接選舉和村、社區黨組織領導班子“兩推一選”“公推直選”的普遍推行，廣大黨員群眾強烈要求保障民主權利，擴大干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權、監督權。現實中，一些基層黨組織領導班子，尤其是黨組織負責人雖然高票當選，普通群眾卻不是很滿意，工作不夠積極配合，黨組織缺乏向心力，核心作用難發揮；一部分黨員還反映，由于黨組織負責人不是黨員大會直接選舉，而是由全委會間接選舉，黨員大會開完了，連誰是自己的“領頭人”都不清楚，對此頗有微詞。同時，由上級黨委調整任命的下級黨組織負責人，往往對上負責多、對下負責少，對黨員負責多、對群眾負責少，黨員群眾意見比較大。為適應基層民主政治的發展，充分落實黨員群眾的選舉和被選舉權，選出黨員和群眾“雙滿意”的領導班子，武鳴縣委在廣西基層黨組織中首先開展書記副書記直接選舉試點工作。選舉

中，武鳴縣科學設定任職條件，廣泛宣傳發動。改進候選人的提名方式，通過發放民主推薦表、測評表，分職位進行無具名全額定向推薦，并按得票從高到低確定初步人選，提高黨員群眾的參與度。對候選人實行為期7天的張榜公示，讓黨員群眾充分知情和監督。開展候選人競選演說，并回答黨員的質疑和提問。進行差額選舉，由黨員無記名直接投票選舉，現場計票，當場確認和宣布選舉結果。實行承諾就職，并建立領導干部實績考核制度，對考核不能完成工作目標和不能兌現公開承諾的班子，列為不達標班子，限期整改。建立黨員群眾評議班子及其成員制度，推動黨組織領導班子做到對上負責與對下負責相統一。目前，全區也已有16個縣(市、區)的126個單位開展基層黨組織負責人的直接選舉。

(五)試行黨員(黨群)議事會制度。

隨著農村社會經濟的發展，村一級“干部減少、事務增多”以及基層黨員作用難以發揮的矛盾越來越突出。賀州市八步區2007年起在村一級全面推行黨員議事會制度，讓在群眾中威信高、具有一定文化知識和議事能力的黨員在黨組織的領導下，共同討論商議需由村黨組織決策的重大事項，參與民主管理黨內事務和農村事務。實行黨員議事會，讓黨員“先知道、先討論、先行動”，切實保障了黨員民主權利，增強了黨員意識，激發了黨員的使命感和責任感。同時從制度上拓展了群眾意愿的表達渠道，使群眾意愿成為黨組織的工作目標，在村黨組織與黨員、群眾之間形成了“黨心連民心，民心向黨心”的局面，密切了黨群關系，有利于鞏固黨在農村的執政基礎。容縣在村級黨組織試行黨員議事會制度中，每村設議事員7－11名。議事會會議由村黨組織負責召集，每季度召開一次，遇有重大事項可隨時召開。2007年7月，扶綏縣以自然屯為單位，全面推行屯級黨群議事會制度，在屯黨支部的領導下，召開群眾選舉大會選出8－20名議事會成員。議事會定期對本屯經濟發展規劃、財務收支、集體資產承包、公益事業、基礎設施建設等群眾普遍關心的事項代表群眾公開進行“議事”，作出符合群眾意愿的決策和管理措施，向群眾公布，然后由相關人員組織實施。黨群議事會實行“陽光議事”法，確保議事內容和議事過程公正、公開、公平，較好地保障了廣大農民群眾和黨員的知情權、參與權、表達權、選擇權和監督權。

(六)探索黨代表(黨員)質詢評議黨委工作制

為進一步擴大黨內民主，加強黨內監督，南寧市委從十六屆四中全會精神以及《黨內監督條例》中得到啟發，試行了黨代表質詢黨委工作制度，嘗試在黨代表和黨委會之間建立對話、交流和監督的新機制。黨代表質詢制采取召開質詢會等形式，由黨代表對黨委會的工作提出詢問、質詢。黨委會予以解答和落實。2003年9月，南寧市委首先選擇武嗚縣進行試點。質詢會每年召開兩次，分別在年中、年末舉行；參加質詢的黨代表名額為30人，接受質詢的對象為全體縣委常委。質詢會邀請60名黨員旁聽。會上由縣委領導客觀、如實、負責地回答黨代表質詢的問題；會上如暫不能回答的，會后作出書面答復。為保證質詢內容的落實，縣委還建立了處理和回復黨代表意見的答詢制度和反饋制度。每次質詢會結束后，由縣委試點辦負責整理會議情況，并形成會議紀要下發到全縣各基層黨(工)委。對黨代表質詢的問題，縣委常委會及時研究，建立臺賬制度，明確相關責任部門和責任人逐件落實，并將結果反饋給質詢的黨代表。試行質詢制以來，武鳴縣已有81名黨代表向縣委領導質詢了98個問題，全部得到解答和落實。黨代表質詢制使黨員可以直接質問和監督干部，有效地促進了干部的勤政廉政，也解除了黨員群眾心存的一些疑惑，密切了黨群、干群關系，加強了黨員對縣委班子及領導干部的監督。截止2008年3月底，全區已有18個縣(市、區)、45鄉鎮試行黨代表(黨員)質詢評議黨委工作制度。

(七)建立黨組織負責人聯系黨員的“直通卡”制度和“綠色通道”

針對基層黨員接受任務多、獲取幫助少，問題困難多、溝通渠道少，履行義務多、享受權利少等問題，2006年6月以來，柳州市在柳城縣實行鄉鎮黨委書記“直通卡”制度。“直通卡”分發到每一位黨員手中，內容分兩大方面：一是關系全局的問題，如對當地經濟社會發展的意見建議、基層黨組織班子和成員存在的問題，黨員黨紀黨風存在的問題等；二是需要黨組織幫助解決的農村致富辦法和知識技能，市場狀況和務工信息，健康保健和子女上學、就業問題咨詢，以及其他意見、建議等，貼近黨員的生活。同時還在卡上設置填卡人的姓名、單位住址和聯系方式等欄目，便于及時反饋聯系卡的落實情況和辦理結果。此外，公布鄉鎮黨委書記及其他領導的電話號碼，使黨員能夠通過“電話卡”、“短信卡”、“書信卡”、“網絡卡”，實現與鄉鎮領導交流溝通，反映情況。柳城縣收回了大量的“直通卡”，從中收集到黨員反映的大批意見、建議以及要求幫辦的實事，已辦結數百件。“直通卡”使基層黨員得以向鄉鎮黨委書記順暢地傾吐心聲、反映問題，既有效保障了黨員的權利，加強了黨內監督，也增強了基層黨委對各項工作的駕馭能力，成為發揮黨員作用、參與黨內事務的便捷通道，獲得黨員“小卡片，大溝通，辦實事，促和諧”的好評。在此基礎上，柳州市又推行了縣委書記“直通卡”。

當前縣鄉黨委主要領導大多是通過書面材料匯報、召開匯報會、民主生活會、集體座談會、集中檢查等常規途徑，來加強與基層黨組織和黨員的溝通聯系，了解基層情況，聽取黨員心聲。針對這種“守株待兔”式的溝通聯系，上下互動交流不多，信息往來渠道不夠順暢，基層黨員被動參與，黨組織對一些情況無法了解到真相的局限，賀州市著手構建縣鄉黨委主要領導聯系黨員的“綠色通道”。一是實行縣鄉黨委主要領導“接待黨員工作日”制度。規定縣(區)黨委書記每月、鄉鎮黨委書記每兩周確定一個工作日，為專門的“黨員接待日”。接待內容為認真聽取黨員反映的有關情況，積極化解他們的思想矛盾，幫助他們解決一些力所能及的困難；受理黨員的投訴，切實維護黨員的合法權益；聽取黨員對基層組織建設中遇到困難和問題的合理化建議；接受黨員對有關干部的舉報和有關問題的投訴。實行縣鄉黨委主要領導“下訪”黨員工作制度。變被動接待黨員來訪為主動深入基層，聽取黨員的意見和心聲，幫助黨員群眾排憂解難，從源頭上解決基層黨員利益訴求難的問題。明確訪問人數，要求縣鄉黨委書記每次下訪要達到3戶以上黨員，訪問的對象須有代表性，以黨員代表、黨員致富能手、困難黨員和上訪戶較多、矛盾較為集中、問題較為突出的鎮村作為“下訪”的重點。此外，還開設書記熱線和書記信箱，開設書記專欄，開展主題實踐活動，運用“支部書記論壇”、“流動黨校”、“農家課堂”、“黨課講師團”等載體，加強黨組織負責人與基層黨員的互動溝通，使黨組織負責人聯系黨員工作經常化、規范化、制度化。“綠色通道”為普通黨員暢所欲言，講真話、獻良策，實現上下互動交流搭

建了有效平臺。

(八)探索其他多種形式的民主制度

柳州市為拓寬黨員參與范圍，落實黨員的參與權和監督權，實行監督進單位、進農村、進家庭“三進”機制。玉林市福綿管理區通過完善黨的工作運行機制，來保障黨員的民主權利。各基層黨組織普遍實行重大決策征求意見制度和“聽證會”制度，堅持黨支部書記定期向黨員大會述職、黨員定期評議黨支部班子制度。2007年，金秀瑤族自治縣成立了全縣黨員維權工作接待站，以“加強組織建設，維護黨員權利”為宗旨，在全縣范圍內開展黨員維權工作。扶綏縣通過社區黨內工作聽證會、支部建設承諾書等方式，推進黨內民主。

此外，廣西基層黨組織還開展了民主評議黨員活動，試行村級黨支部書記論壇、黨委及紀委委員質詢制度、基層黨組織負責人黨建工作專項述職制度、黨員承諾制、廉潔自律承諾制、黨組書記述職評議制度和黨員問責制度等，多渠道、多層次地落實和保障黨員的民主權利，拓寬黨員參與黨內事務的渠道。全區基層黨員行使民主權利的形式呈現出多樣化趨勢。

二、廣西發展黨內基層民主的幾點啟示

廣西各地發展黨內基層民主，進一步落實了基層廣大黨員的民主權利，從而激發了基層廣大黨員參與黨內事務的政治熱情，加強了對黨員的教育管理和服務，強化了黨內監督，促進了黨內和諧，推進了黨內決策的民主、科學化、制度化，提升了基層黨組織的凝聚力、創造力和戰斗力，并示范和帶動了社會民主。發展基層黨內民主，對保持黨的先進性、鞏固黨在基層的執政地位產生了重大作用，有力地促進了各項工作的開展，彰顯出巨大的活力，從中給以我們很好的啟示。

一是必須堅持和尊重黨員主體地位，保障黨員的民主權利。黨內民主是黨的活力之源，是保持黨的團結統一、保持黨的純潔和先進性的重大舉措。作為有著7000多萬名黨員、350多萬個基層組織的中國共產黨，黨內民主具有極其重要的意義。發展基層黨內民主，要把尊重黨員主體地位作為前提和基礎。這是堅持馬克思主義唯物史觀的必然要求，是以人為本在黨內生活中的集中體現，是黨的性質、根本宗旨的內在要求，也是完成黨所肩負的偉大歷史使命的客觀需要。廣西各級黨組織把黨內民主作為黨的生命來推進，著眼于激發全體黨員的創造活力，積極探索面向廣大普通黨員的多種黨內民主制度，甚至實行“面對面”、“零距離”的參與和監督制度。實踐證明，沒有牢固的黨員主體地位思想，就不會有黨內民主的觀念和自覺行動。緊緊圍繞尊重黨員主體地位推進黨內基層民主，就抓住了黨內民主建設的根本，就能激發黨員參與黨內事務的熱情，保護好黨員參與的積極性。

二是必須服務于黨的執政使命和中心任務，服務于加強黨的執政能力建設和先進性建設。黨內民主作為黨的自身建設的重要內容，是建立在全黨共同的政治信仰和奮斗目標基礎上的，它既是新時期全面推進黨的建設新的偉大工程一個重要目標，也是實現黨的歷史使命的一個重要手段。推進基層黨內民主，要把服務于黨的執政使命和黨的中心任務作為方向。按照這個要求發展基層黨內民主，就要使黨內基層民主的各項工作服務于推動科學發展、促進社會和諧，服務于實現全面建設小康社會的宏偉目標，服務于全黨和全國人民順利推進中國特色社會主義偉大事業，實現黨的執政使命。廣西在發展黨內基層民主進程中，始終以服務黨的中心工作、服務于提高黨的執政能力建設和先進性建設為導向，把擴大黨內民主同增強黨的團結統一有機結合起來。通過發展黨內民主，進一步增強了黨內認同感，促進了黨內和諧，提高了黨的活力與戰斗力、創造力，從而確保了黨內基層民主始終沿著正確的方向健康發展。

三是必須既要積極推進，又要方法穩妥。新時期發展黨內民主，具有重要性和緊迫性。但民主本身是一個循序漸進的過程，不能一蹴而就，也不能畏懼不行。搞好基層黨內民主建設，需要堅持從實際出發、循序漸進的原則，認真研究、正確把握黨內基層民主建設的規律。應當注意學習借鑒國外政黨民主建設的一些有益經驗，但不能照抄照搬。黨內基層民主的發展水平和模式，最終都是由社會經濟基礎和政治文化條件所決定，與改革發展穩定的大局緊密相聯的。必須以解放思想、改革創新作為前進的動力，大膽探索，積極推行發展黨內民主的有效制度和措施。廣西基層黨組織充分認識推進黨內基層民主的實踐性與長期性，立足當前，著眼長遠，把戰略性目標與階段性任務結合起來，把自上而下的指導與自下而上的探索結合起來，堅持先試點、再推廣，既充分尊重基層黨組織和黨員的首創精神，又從當地黨員的素質、要求和黨組織的建設情況的實際出發，有計劃、有組織、有步驟地扎實推進，避免了因為其任務的長期性而放棄或等待觀望的現象，也防止了黨內民主流于形式、或陷入無序狀態。

四是必須著眼制度建設，配套進行，綜合推進。黨員作為黨的主體和黨內的主人，在黨內擁有當家作主的廣泛民主權利。只有這些權利得到充分保障，才能實現黨內民主，調動黨員的積極主動性和創造性。黨員的基本權利主要有參與權、選擇權、選舉和被選舉權、監督權、申訴權等八項，涉及民主參與、民主選舉、民主決策和民主監督等各個方面。近年來，黨內民主不斷完善，日益規范化、制度化，但黨內民主的探索實踐中，僅僅推進“單項”制度改革，很容易受到黨內其他相關制度的牽制。發展黨內民主，必須解決制度要素間相互打架、聯系脆弱的問題，考慮一整套的制度安排。廣西在發展黨內基層民主進程中，努力全面落實黨員的民主權利。注重建立操作性強、完備有效的制度體系和運作機制，在抓好制度落實的同時，做好協調配套工作，使各項制度互相促進、相輔相成，確保黨員各項權利得到真正落實，實現黨內民主的制度化，改變以領導人的意識、素質來推動黨內民主的現象，避免把發展黨內民主作為可以無視黨規法規的行為。

五是必須堅持于法周延，簡便易行節省的原則。發展黨內基層民主，一定注意防止成本過高和低效率，確保黨內民主的最佳效應和效能。廣西加強黨內基層民主，堅持黨在憲法和法律的范圍內活動的原則，把堅持黨的領導、發揚民主和依法辦事有機結合起來。注意黨內民主和人民民主互相依存、互相促進的關系，如在黨務公開方面與政務公開有機結合，適當利用政務公開的平臺。在黨內決策、黨內選舉、黨內監督方面堅持走群眾路線、充分依靠群眾，同時完善民主管理機制，擴大基層群眾自治范圍。黨內民主示范和帶動了人民民主，形成了兩者相互配合、相互促進、共同發展的局面。同時注意根據互聯網廣泛的覆蓋性和傳播的快捷性特點，開設組織網站，推出領導個人網站，運用電子郵件、手機短信等現代科技，推行“直通卡”，開辟聯系黨員的“綠色通道”等，積極為黨員行使民主權利提供便捷平臺，因而深受廣大黨員的歡迎。實踐表明，我們的廣大黨員分布在各個行業、各條戰線上，發展黨內民主，要堅持于事簡便、于法周延原則，方便各行各業黨員平等充分地行使各項民主權利。

責任編輯陳新建