從參政權的視角看社會弱勢群體的利益表達

楊　煉

摘要：社會弱勢群體享有參與國家和社會經濟事務的廣泛民主權利，但在實踐中弱勢群體的參政權沒有得到有效行使，制約了弱勢群體的利益表達。為保障弱勢群體的參政權有效行使，疏通利益表達渠道。現階段要提高社會弱勢群體社會經濟地位。提高其自身素質，培育弱勢群體利益代表組織，提高社會弱勢群體組織化程度。

關鍵詞：社會弱勢群體；參政權；政治參與；利益表達

中圖分類號：C914文獻標識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0063－04

參政權是國際人權公約和各國憲法所確認和保障的公民基本人權，是實現經濟權利和其他社會權利的重要手段。社會弱勢群體享有參與國家和社會經濟事務的廣泛民主權利，但在實踐中弱勢群體的參政權沒有得到有效行使，制約了弱勢群體的利益表達。從參政權的視角切實保障弱勢群體的參政權，是社會主義民主政治的應有之義。

一、社會弱勢群體參政權概念探析

參政權是公民所享有的一項基本權利，為國際人權公約和各國憲法所確認和保障。但就其內涵而言，眾說紛紜，并沒有形成一致的觀點和看法。德國法學家戈博在1852年的《公權論》一書中，最早提出了參政權的概念。此后德國法學家杰列內克在1892年出版的《主觀公權之體系》中，進一步發展了公權理論。他認為，公權包括參政權、受益權和自由權三種，在本質上是指個人“能為個人利益發動法規范之能力”。其中，參政權是指個人參與國家意思之形成，“請求國家承認能為國家活動”之權利，包括各種政治權利、任國家元首及法官的權利、選舉權和被選舉權、公法上團體之代表者與官吏之請求權等。日本學者蘆部信喜認為，參政權是國民參加國家政治的權利，又稱為參與國家的自由，服務于自由權之確保。具體說來，雖以選舉權、被選舉權為代表，但廣義上也包括憲法修改的國民投票和最高法院法官的國民審查，另外還包括擔任公務員的資格。李步云先生將參政權定義為“公民依法享有的參與國家政治生活、社會組織和管理活動的權利。”學者林喆認為“參政權是指公民依法參與國家生活的自由度。這里的‘國家生活主要是指政治生活，由此參政權一般被稱為政治權利和政治自由。它主要包括選舉權、被選舉權、批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權、取得賠償權、民主管理企業組織權等。在論及參政權時，一般也將自由權中的某些內容(如言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由等)列入。”

國際人權憲章將參政權視為一項基本人權，《世界人權宣言》第21條規定：“(一)人人有直接或通過自由選擇的代表參與治理本國的權利；(二)人人有平等機會參加本國公務的權利；(三)人民的意志是政府權力的基礎，這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，并以不記名或相當的自由投票程序進行。”《公民權利和政治權利國際公約》第25條規定每個公民應有下列權利和機會：“(甲)直接或通過自由選擇的代表參與公共事務；(乙)在真正的定期的選舉中選舉和被選舉，這種選舉應是普遍的和平等的并以無記名投票方式進行，以保證選舉人的意志的自由表達；(丙)在一般的平等的條件下。參加本國公務。”我國憲法也將參政權作為公民的一項基本人權進行了明確規定，憲法第2條規定“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”此外，憲法第34條對選舉權和被選舉權的規定，第35條對言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的規定，第41條對國家機關及其工作人員提出批評、建議、申訴、控告等權利的規定，賦予了公民十分廣泛的參政權。

法律是社會利益關系的調整器，在一個法治國家，一切重大的社會利益關系都是由法律來進行調整。從法學的視角來看，社會弱勢群體的弱勢實質上是一種權利的弱勢。法律對利益的調整功能主要是通過權利和義務的配置來實現的，因為無論權利抑或義務實質上都是法律所要保護的某種利益。“而在權利和義務兩者中，由于權利對人們利益的實現更具有直接性，因此占據著主導地位。法律確定權利、在相互沖突的權利中選擇權利的過程，實際上就是運用價值判斷調整利益關系的過程。權利只不過是把利益翻譯成法律的語言。”

現階段我國弱勢群體是在由傳統型社會向現代型社會快速轉型的過程中，由于制度安排和制度建設滯后，導致社會群體分化，以及長期的城鄉二元分治和城市化進程緩慢造成。參政權是法律賦予公民的基本人權，是公民參加、影響和管理政治生活的權利。社會弱勢群體參政權的有效行使是其社會經濟權利得以實現的重要條件，因而參政權是社會弱勢群體表達利益的一種合法形式，為了能使自己的利益得到實現和保障，社會弱勢群體必須參與到有關社會、經濟、政治決策的過程中去，為自己及自己所代表的正當利益進行充分的表達和辯護。

二、社會弱勢群體參政權的現狀分析

(一)從權利主體來看，弱勢群體參政權行使能力不強

從某種意義上來看，參政權是人權的最高表現，因為人的生命、自由和財產等權利只有在參政權有保障的條件下才能得以實現。我國憲法賦予了公民較為廣泛的基本權利，但由于弱勢群體自身文化素質普遍不高、權利意識薄弱，參政權行使的能力不強，無法有效行使權利，維護自己的合法利益。據一項針對貧困群體的調查表明：對“近五年來你有沒有因為生活上的問題找過以下什么人或機構?”這個問題，65.6％的人選擇“沒找過”。

(二)從權利實際行使來看，弱勢群體參政權處于虛置狀態

盡管憲法和法律賦予了社會弱勢群體和其他公民同等的參政權，在權利的享有上是平等的，但由于經濟地位、城鄉二元分割等制約，使得社會弱勢群體的參政權行使實際上處于虛置狀態。據國家統計局的調查統計，2003年我國農村進城務工的勞動力達到了11390萬人。農民工為城市建設和發展作出了巨大貢獻，但由于我國選舉法規定選民是按戶籍人數來確定的，農民雖然在城市工作，但其戶籍還在農村。他們往往沒有時間和機會回到戶籍所在地參加選舉活動。造成他們的參政權實際上處于虛置狀態。據徐增陽和黃輝祥2003年對武漢市農民工政治參與狀況的調查，參加過最近一次村委會選舉的只占19.3％，而沒有參加的卻占79.5％；據鄭傳貴2004年對南昌市的調查，高達81.7％的人自外出打工后就沒有參加過村委會的投票、選舉，只有15％的人參加過；據鄧秀華2004年4月對長沙市439戶農民工政治參與狀況的問卷調查，農民工在城市的政治參與比例很低，參加過社區選舉的只有26人，占5.9％，參與村委會選舉的比例也相當低，只有99人參加過家鄉的最近一次村委會選舉，占22.6％。”

(三)從權利行使方式來看，弱勢群體參政權行為具有個體性

馬克思在論述法國的小農時，將單個的分散的原

子化的小農比喻成“好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣”。“不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表。”新制度學派指出。制度演進的方向是由社會中處于強勢地位的利益集團決定的。強勢集團之所以能夠決定制度演進的方向，主要是通過獲得權力決策機構的大多數席位來控制國家政權以影響制度的制定。我國數量龐大的社會弱勢群體組織程度低，缺乏權益代表組織，因而不可避免要在利益博弈的格局中邊緣化，在社會的分層結構中底層化。他們處在社會的底層，其合法權益往往容易受到忽視、侵犯，在表達利益訴求時，往往借助于非常態的行為，甚至是非理性的、過激的行為。這種單個的利益表達行為增大了參政成本，也鈍化了國家整合豐十會的能力。

三、影響社會弱勢群體參政權行使的原因分析

(一)社會經濟地位是制約弱勢群體參政權行使的主要因素

美國政治學家亨廷頓認為：“窮人通常很少參與政治，因為參與政治似乎與他們所關心的主要問題無關，也無助于解決他們的主要問題。對于許多窮人來說，最緊迫的問題是解決今天、明天或下周的工作、食品及醫療問題。”經濟上的貧困是社會弱勢群體的重要特征。對社會弱勢群體而言，物質基礎的薄弱和經濟地位的低下嚴重影響了其政治權利的行使，因為在他們看來，首先關注的是滿足基本生存和生活的需要。據王維、朱強對西南某市農民工政治參與現狀的調查顯示，在農民工沒有參加選舉的原因中，因經濟因素未參與的占53，2％。廣州行政學院課題組對廣州市民政治參與狀況的調查也顯示，對于政治大事的關注度。收入在1000元以下的群體，表示“厭倦”的占3％，表示“與我無關”的占9％，表示“關心”的占77.2％，只有10.8％的表示“非常關心”，遠低于其他收入水平的群體對政治的關注程度。

(二)社會弱勢群體自身素質是制約參政權行使的重要因素

利益表達主體的表達動力和表達能力在很大程度上取決于群體自身素質和自我意識的發育程度。調查結果表明：教育層級與參與程度成正比。我國的社會弱勢群體主要由貧困的農民、進城的農民工和城市下崗失業者為主體構成，他們普遍文化水平不高，缺乏專業技能，信息來源和知識獲取渠道貧乏，對法律知識知之甚少。據國家統計局2006年《城市農民工生活質量狀況調查報告》表明：“農民工中不識字或識字很少的占2.57％，初中占52％，高中占26.67％，大專及以上占5.98％”。掌握一定的科學文化知識，是弱勢群體參與政治的基本條件。雖然受教育的程度可能與他們參與政治的興趣和能力不一定成正比，但是政治參與必然與社會文化程度有一定的聯系，因為教育往往決定個人的政治態度，同時它可以訓練個人的政治參與技巧。

(三)利益代表組織的缺位是制約參政權行使的關鍵因素

現代社會是一個組織化的社會，通過組織參與政治、影響決策是現代國家政治參與的普遍潮流。在現代政治實踐中，一個階層或集團利益表達的力度與有效性往往取決于自身的組織化程度。我國的弱勢群體是一個規模龐大、結構復雜、分布廣泛的群體。有關數據表明，我國弱勢群體的規模在1.4－1.8億人左右，約占我國總人口的11－14％左右。雖然人數眾多但卻非常分散，缺乏組織性，對個人的利益認識比較清晰，對群體的利益認識則比較模糊。弱勢群體行使參政權，表達利益往往是一種原子式的個人表達，當他們的權益受到損害時，無法在自愿基礎上建立一個維護自身利益的代表性組織，通過正當渠道表達群體利益，尋求救濟。此外，我國仍處在由傳統社會向現代社會轉型過程中，政府對社會生活的控制還很強大，市民社會的發育不完善，當代中國公民團體組織上缺乏自立性，參政能力普遍較弱。這就決定了當代中國公民團體不足以成為普通公民政治參與的有效組織依托，難以在政治參與中發揮其應有的組織上的強大影響力和作用。

四、社會弱勢群體參政權有效行使的路徑探討

(一)提高經濟發展水平，構建社會弱勢群體參政權行使的動力機制弱勢群體的弱勢，從經濟根源上來看，首先是經濟地位上的弱勢。較低的經濟地位和生活水平決定了他們只能將主要精力放在獲得必要的物質生活資料上，對行使參政權，參與國家和社會事務的管理則被視為是一件不必要的事情。在這種低層次的目標訴求下，很難培育現代社會公民所具有的參政議政管理各項社會事務，影響政府公共決策的基本素質和政治意識，弱勢群體行使參政權獲得的回報遠低于他們獲得的經濟收益。因此，發展經濟，提高社會弱勢群體的物質生活水平和經濟地位是保障社會弱勢群體有效行使參政權的基礎，也是現階段刺激社會弱勢群體有效行使參政權、表達利益訴求的動力。只有繼續發展經濟，積累社會財富，才能為社會弱勢群體的社會福利和勞動保障提供物質支持。此外要運用法律來調節和分配不同社會群體之間的利益分配，強化對社會弱勢群體的經濟保障，縮小貧富差距，建立健全保護弱勢群體權利的法律體系。

(二)加強教育，提高社會弱勢群體自身素質

如果公民在自己的利益遭受到侵犯和損失的情況下，缺乏足夠的表達意識，不去積極進行利益表達，那么他們的利益就難以從政府得到保護和增進。只有具備主體化的利益表達意識，利益主體才能對自己的利益要求有清楚明確的認識，才會更自覺更主動表達自己的利益訴求，用合法手段追求自己的利益實現，并進而影響公共決策。我國弱勢群體整體上較低的文化素質制約了其表達利益的行為，因此必須加強文化和科學知識的教育，增強其政治參與意識，樹立正確的權利觀，引導社會成員正確認識表達合法利益，處理好根本利益和非根本利益、當前利益與長遠利益、公共利益與個人利益群體利益的關系。教育文化程度對于公民行使參政權具有十分重要的作用。美國學者奧斯卡·劉易斯在《五個家庭：關于貧困文化的墨西哥人實例研究》中提出窮人由于長期生活在貧困之中，結果形成了一套特定的生活方式、行為規范、價值觀念等，即“貧困亞文化”，并世代相傳。要消滅貧困，首先必須改造貧困文化。教育是改造貧困文化，實現社會下層群體向上層流動的重要機制，教育的不公平是導致其他不公平的重要原因，如果不能保證教育的公平，社會弱勢群體將很難實現從社會下層向上層的流動，也不能從根本上提高弱勢群體的政治參與素質和能力。

(三)完善人民代表大會制，發揮弱勢群體利益表達主渠道的作用人民代表大會制度是社會弱勢群體行使參政權(特別是選舉權和被選舉權)，表達自身利益訴求的核心制度，是人民主權原則的集中體現，從制度設計來看是弱勢群體參政議政表達利益訴求的最主要途徑。政府的各項重要決策和法律法規等規范性法律文件都必須由代表審議通過，但由于人大代表中來自于農民、農

民工、城市下崗者等弱勢群體的名額不足及參政權未能有效行使，制約了弱勢群體的利益表達。人民代表大會制度健全和完善的重點是選舉制度的改革。在現代民主政治中，選舉制度為多元利益提供了競爭性平臺和競爭性的規則，從各種政黨組織到普通公民都通過這個舞臺，利用這個規則追求自己的利益和自己所代表的利益，在競爭的過程中各種利益都獲得了平等的尊重和恰得其所的保障。選舉是現代國家中公民行使參政權，參與管理國家事務和監督政府的重要手段，也是公民表達利益的重要途徑和方式。選舉權是參政權中核心權利形態之一，公民通過投票選舉，參加國家和各項社會事務的管理，表達個人的利益訴求并委托當選者進行利益綜合或進一步的利益表達。現階段針對傳統城鄉二元戶籍制度對農民工參政權行使的限制，可考慮改革現行選民資格制度，將其改為居住地登記制度，激發行使參政權的積極性，并適當提高人大代表中弱勢群體代表的比例。

(四)培育弱勢群體利益代表組織，提高社會弱勢群體組織化程度

“在利益分化的時代，以利益集團為載體的合法性表達機制對于一個社會健康穩定的發展是至關重要的。利益集團作為利益矛盾和利益沖突重要表現的組織形式，理論上被人們看作是民主多元主義的本質內容。利益集團是位于公民和國家之間的緩沖器。從社會控制和分層的角度看，這個觀點證明了個人與國家之間存在的中介性組織，是保證公民自由和財產的有效方式。”參政權是社會弱勢群體在政治運行過程中表達自己的思想、意圖和利益以試圖影響國家政治決策和國家行為的活動。由于弱勢群體缺乏必要的經濟資源和社會地位，很難獨立表達自己的利益訴求，對公共政策的制定與實施缺乏影響力，因此提高弱勢群體的組織化水平，培育其利益代表組織有助于表達弱勢群體的整體訴求，化解社會的不穩定因素。我國的工會、婦聯等組織在幫助社會弱勢群體行使參政權，表達利益訴求，維護合法權益方面起到了一定的積極作用，但從總體來看，弱勢群體組織化的程度還很低，其政治參與具有極大的被動性和偶然性。現階段一方面要創新機制，更好發揮工會、婦聯等組織在弱勢群體行使參政權，表達利益方面的積極作用，另一方面還要建立健全代表弱勢群體自身利益的各類組織，如農民工協會等，此外要大力發展各類社會中介組織，如慈善組織、社區組織等。

責任編輯譚焰