失業保障范圍水平低下　全國失業保險金結余１２００億

申劍麗

改革方案建議，在金融危機影響下的就業形勢面前，大量結余的失業保險基金使用正當其時，建議將長期以來主要“保生活”擴大到穩定就業和促進再就業。

方案還建議對失業保障制度進行系統變革，擴大覆蓋面，將原來僅覆蓋城鎮企業擴大到城鄉各類企業，著重解決鄉鎮企業及其職工參保問題，并將農民工正式納入失業保險。

危機當中亦現機遇

2008年12月11日，本報記者從人力資源和社會保障部（以下簡稱“人保部”）失業保險課題組專家處獲悉，一份有關失業保險制度全面改革的方案目前已提交決策層。

改革方案建議，在金融危機影響下的就業形勢面前，大量結余的失業保險基金使用正當其時，建議將長期以來主要“保生活”擴大到穩定就業和促進再就業。

方案還建議對失業保障制度進行系統變革，擴大覆蓋面，將原來僅覆蓋城鎮企業擴大到城鄉各類企業，著重解決鄉鎮企業及其職工參保問題，并將農民工正式納入失業保險。

將原來授權地方規定是否將城鎮個體經濟組織、民辦非企業單位和社會團體及其勞動者納入參保范圍，調整為統一規定。

圍繞上述方案及建議，相關政策目前已經在緊張醞釀中。人保部副部長張小建也在此前透露，在支持企業穩定員工隊伍方面，正積極研究如何運用失業保險預防失業、促進就業。

人保部一位官員向本報家記者表示，可能的政策包括把失業保險基金的支出范圍擴大到培訓補貼、崗位補貼等領域;對企業暫緩征收失業保險金，結合實際降低企業繳費標準等等。

非對稱數據

一方是就業緊張，另一方確是大量的失業保險基金累積。這是非對稱現狀。

2007年末失業保險基金累計結存979億元，到2008年9月全國失業保險基金已經結余1200億元，“全國每個省都有結余，東部七省市結余大多達幾十億，3個省超過百億”。首都經濟貿易大學勞動與社會保障系主任、博導呂學靜告訴記者。她全程參與了人保部課題。

最新數據顯示，廣東100多億失業保險基金結余中，僅廣州市就占85億元，而其市每年的支出僅在3到5億元。

結余原因并非地方“失責”。呂學靜稱，90年代末失業保險制度出臺時，主要基于當時大規模職工下崗失業的特殊背景，當時的功能定位主要是保障基本生活，對促進就業作了比較嚴格的限制，只有職業培訓和職業介紹兩項補貼，促進就業的資金支出因而非常有限。

“不是我們不想用，而是正式的紅頭文件還沒下來。”一位地方政府的勞動保障部負責人表示。

一邊是基金的大量結余，一邊是失業保障范圍和水平的低下。

2007年底，城鎮就業人數為29350萬人，而失業保險參保人數僅為11645萬人，不足城鎮就業人數的一半。

“由于我國的失業率計算并未將大量農民工群體、城鎮待業青年納入其中，失業保險享受的人群范圍就很有限。”呂解釋稱。

從水平上看，現有失業保險金水平通常為最低工資的60%～80%之間，“工資水平本來就低，這個保障水平不能較好地保障失業者本人和家庭成員的生活需求”。

政策建議

如何解決，這需要對策。

“目前，全國平均失業保險金水平為387元/月，不到全國城鎮居民人均可支配收入的40%”。呂學靜的建議是盡快提高失業保障水平，改變目前失業保險金與最低工資標準掛鉤的辦法，而按失業者失業前工資的一定比例確定，同時對最高和最低標準進行適當控制。

在失業保險促進就業方面，除針對(將)失業者本人的生活救濟外，還要針對企業推出工資性補貼及培訓補貼。

前者用于對參保繳費達到一定期限的企業，在其生產經營不景氣，通過縮短工時、降低工資等措施實行崗位共享不裁員的，給予一定期限（最長6個月）的工資補貼。

后者用以鼓勵企業長期履行參保繳費義務，當企業出現內部結構性調整時，不將職工推向社會，組織職工培訓，給予培訓補貼。

“比如，按照失業者失業前一定時間平均工資的50%確定其失業保險金標準，不低于最低工資標準的70%，不高于150%，實行差別待遇。”呂說。

人保部課題組在這些建議基礎上，也順勢對失業保險制度進行系統的變革梳理。

從覆蓋面上，將失業保障僅覆蓋城鎮企業擴大到城鄉各類企業，著重解決鄉鎮企業及其職工參保問題。將原來授權地方規定是否將城鎮個體經濟組織、民辦非企業單位和社會團體及其勞動者納入參保范圍，調整為統一規定。

該課題組還建議完善農民工享受待遇的政策，農民工在城鎮就業可以按照城鎮職工的參保繳費政策，繳納失業保險費。

失業后符合條件的，按規定享受與城鎮職工統一的待遇；或是用人單位繳費，個人不繳費，繳費滿1年并終止或解除勞動合同的，領取一次性生活補助費，標準和辦法由省級政府確定。

“如果失業者選擇創業，可以將他沒有領取的失業保險金一次性支付，使其有更多資金投入創業。”呂表示。

對于失業保險基金的管理，課題組建議，改變目前全國統一的基礎費率，不同統籌地區實行差別費率，在程序上，由各統籌地區通過測算，說明適用相關費率的理由，報省級相關部門批準后執行。此舉將解決各省基金結余不平衡的問題，避免一些經濟發達地區基金大量結余。

由于現行失業保險政策缺乏緊急情況的應對處理機制，增設應急機制也被提上議事日程：當出現全國性或區域性重大事件，造成就業壓力增大，失業人員明顯增加時，臨時延長失業保險待遇期限，提高待遇標準。

考慮到雇主經濟損失，在一定時間內還可以降低失業保險費率或緩繳失業保險費。比如針對目前陷入困境的中小企業，可以授權當地政府實行降低失業保險費率措施，建議降低一半費率，即企業交1%，個人交0.5%。

變革或將加速

新的變革或將加快。

人保部失業保險司的一名官員2008年11月中旬向記者介紹，人保部目前正在醞釀失業保險政策調整，包括暫緩困難企業失業保險費繳納；為面臨失業風險的勞動者提供轉崗、轉業培訓補助；鼓勵減產的企業以增加崗位輪換的方式代替裁員，而由社會保險基金提供工資補貼或者崗位補助等。

2008年12月初中國人力資源和社會保障部部長尹蔚民還向外界表示，該部已經和有關部門一起著手建立農民工的調查統計體系。

地方政府“聞風而動”。2008年12月6日，廣州市勞動保障局局長崔仁泉透露，廣州從2009年1月1日起，大幅下調失業保險繳費，以減輕企業特別是勞動密集型企業的負擔。

江西省剛剛出臺新政，規定對省內異地就業返鄉農民工符合領取失業保險金條件的，可一次性領取失業保險金；對不領取失業保險金的，原繳納失業保險費的時間可與以后繳費時間合并計算。

同時，將已在用工地穩定就業半年以上失去工作返鄉的農民工納入失業登記，對符合條件的返鄉農民工按用工地的標準通過失業保險基金及時核發一次性生活補助。

（稿件來源：21世紀經濟報道）