多哈反傾銷規則談判：對你當報何種期望

余盛興

作為盛行的幾種主要貿易救濟措施之一，反傾銷在WTO體系中有著特殊的重要性。根據多哈《部長宣言》授權，各方應當在維持其基本概念、原則和有效性以及WTO現有制度和目標的基礎上，“解釋和澄清”《反傾銷協定》相關條款。基于此，各方展開了激烈的談判和爭論。其中，以“反傾銷之友”為代表的一方力主大力改革《反傾銷協定》，限制反傾銷濫用。而美國則要求談判不得損害反傾銷法的力度和有效性，同時力倡提高反傾銷規則和實踐的公開性和透明度。

經過艱苦而緩慢的談判，2007年11月30日，規則談判小組主席散發修改《反傾銷協定》草案的“主席案文”。對此，“反傾銷之友”和美國等各方都表示不滿，包括中國在內的一些成員甚至提出強烈的批評。為此，小組主席組織了密集的磋商和談判。在此基礎上，2008年12月19日小組主席再次散發修改版本的“主席案文”，其中對一些關鍵條款作出了修改。從中體現了多哈反傾銷規則談判的相關進展。

“歸零”方法維持原版

所謂“歸零”，是指調查當局在對不同規格型號或交易的出口價格與正常價值進行比較后，將出口價格高于正常價值的規格型號或交易（即負傾銷）視為零，而不允許其與出口價格低于正常價值的其它規格型號或交易（即正傾銷）相互抵消。由于“歸零”方法剔除了部分負傾銷交易，如僅根據正傾銷計算傾銷結果，顯然提高了最終傾銷幅度。對此，印度等成員針對歐盟和美國的“歸零”方法訴諸WTO爭端解決，認為它不符合WTO《反傾銷協定》第2.4.2條關于“應在對加權平均正常價值與全部可比出口交易的加權平均價格進行比較的基礎上確定”的要求。在一系列案件中，WTO爭端解決機構裁定“歸零”方法與WTO規則不符。

此次談判中，“反傾銷之友”以及其他一些成員要求明確禁止“歸零”方法，美國則希望將“歸零”合法化。2007年“主席案文”試圖在二者之間獲得平衡：在禁止反傾銷調查中采用“歸零”方法的同時，允許“逐筆對逐筆”比較和在復審等程序中使用“歸零”。對此，包括中國在內的20個成員提出強烈批評，并要求重新修改相應條款，禁止任何情況下一切形式的“歸零”。但是，美國則針鋒相對地提出，“歸零”是十分必要的。對于美國來說“歸零”是一個“十分重要的問題”，美國無法接受不考慮該問題的任何談判結果。

鑒于各方在“歸零”方法問題上的立場存在根本分歧，規則談判小組主席不得不放棄其在“歸零”方法方面所做的修改——2008年“主席案文”刪除了此前修改條款，而維持原《反傾銷協定》不變。

“定量分析”重回條款

對進口產品征收反傾銷稅，除了認定其構成傾銷外，還需要證明傾銷進口對國內產業造成損害。但是，在產業損害和因果關系的調查和裁定中，調查當局往往出于袒護本國產業的目的而武斷地作出構成損害和因果關系的裁決。為此，一些成員要求明確界定“國內產業” 、“傾銷進口”、“實質性損害”等術語，嚴格約束“實質性損害的威脅”的情形，取消“實質性妨礙”條款等。對于因果關系，一些成員則提出應當要求在傾銷進口與損害之間建立清晰和實質性的聯系，只有在傾銷構成損害的“實質性原因”時才可以采取反傾銷措施。

2007年“主席案文”在這方面并沒有作大幅改動。它對“傾銷進口”作出了解釋，要求將被調查當局認定零傾銷或者微幅傾銷的出口商或生產商排除在傾銷進口之外，要求在對因“實質性損害威脅”進行評估和調查時應對國內產業狀況（包括傾銷進口對其影響）進行考慮，并且就如何確定國內產業正處于建立之中以及對此類產品造成實質性障礙作出了規定。

不過，“主席案文” 明確規定調查當局在對傾銷進口和其他因素對國內產業的影響進行比較分析時無需進行定量分析，這一條款可能成為調查當局濫用自由裁量權的“缺口”。鑒于此，2008年“主席案文”刪除了該條款。此外，由于各方在“實質性妨礙”條款方面存在分歧，小組主席也刪除了2007年版本中的相關修改條款。

立案“門檻”問題仍未得到解決

反傾銷申請和頻繁的立案不僅對出口商帶來了很大的負擔，其中很重要的一個原因是《反傾銷協定》和各國反傾銷法規定的反傾銷立案“門檻”過低。此外，當調查申請者與反傾銷目標國出口企業有關聯或者盡管不存在關聯，但從目標國大量進口被調查產品時，該如何看待它們的申請資質？

在這方面，“主席案文”并沒有作太多的改動。它除了要求調查當局咨詢其他可獲信息外，沒有就審查“申請書中證據的準確性和充分性”作出具體的指示或要求。“主席案文”盡管明確“國內產業”應指國內同類產品生產商整體，但它既沒有接受提高反傾銷申請者產量百分比的要求，也沒有就反傾銷申請者與被調查國出口企業關聯或者同時是進口商時如何看待其身份和資質作出規定。因此，不管是2007年“主席案文”還是2008年“主席案文”，都沒有能夠在嚴格控制反傾銷立案方面作出實質性的修改。

調查和復審規則有所改動

對于反傾銷調查過程，“主席案文”從以下幾個方面作了改動：（1）要求調查當局至少在發起調查15天之前通知出口國政府；（2）增加了確切的實地核查程序要求，包括規定嚴格的時間程序，以便利害關系方有足夠的時間和機會進行評論和抗辯；（3）要求調查當局在進行抽樣調查時征求出口商、生產商或零售商的意見。不過，“主席案文”在這方面的修改并沒有太多實質性內容，也沒有在減輕應訴企業負擔，尤其是發展中國家中小企業的負擔方面作出積極的回應。

根據WTO《反傾銷協定》，反傾銷稅復審包括反傾銷退稅復審、新出口商復審、反傾銷稅中期復審和“日落”復審等四種。在這方面，《反傾銷協定》也存在著一些問題，包括：與反傾銷調查相比，復審程序明確缺乏，由此導致有的成員濫用復審程序；新出口商復審條件太苛刻，導致反傾銷措施在有的情況下成為對目標國企業“永久關閉的大門”；反傾銷稅實施期限太長，應當實行強制性“日落”規則。對此，“主席案文”做出了一定的修改。但是，對于反傾銷稅“日落”的期限，2007年“主席案文”建議反傾銷稅征收時間最長不得超過10年，但由于一些成員的反對，小組主席在2008年“主席案文”中又取消了相關修改條款。

美國極力主張修訂透明度和可預見性

在美國的極力主張下，“主席案文”主要從以下幾個方面改進反傾銷調查程序的透明度和可預見性：要求調查當局應當確保其采用的貨幣兌換匯率透明并充分解釋；要求調查當局在收到問卷答復后的合理期限內對答復作出初步分析，并就需要澄清或者補充的問題出面通知利害關系方；要求調查當局應當提供反傾銷調查程序的案卷公開資料，并可供任何人查閱和復印，調查當局應當在終裁之前向所有利害關系方提供一份包含裁定所依據的主要事實和依據的書面報告，并給予他們不少于20天作出評論；通常在終裁后7天內，調查當局應當向每一個出口商或者生產商披露裁決結果和計算方法等。

發展中國家特殊和差別待遇無實質修改

“反傾銷之友”等一些成員認為，《反傾銷協定》第15條盡管有針對發展中國家特殊和差別待遇的規定，但缺乏細化且沒有實質性內容。他們提出，應當從以下幾個方面進行修改，為發展中國家提供切實的“好處”： 發達國家針對發展中國家產品反傾銷應當強制適用“較低稅率規則”； 提高針對發展中國家的“微幅傾銷幅度”和“可忽略進口”比例（例如，將調查或復審中確定的發展中國家企業的“微幅傾銷幅度”從2%提高到5%，將來自發展中國家的“可忽略進口”比例從3%提高到5%，并刪除累計超過7%的條款）；規定發達國家針對發展中國家采取的反傾銷措施最長不得超過5年等等。

不過，“主席案文”并沒有采納上述建議，而只是在新增加的關于反傾銷政策和實踐審議的附件中提出：當某成員提出要求時，WTO秘書處應當對發展中國家提供技術援助，以便它們有效地參與到審議之中。這除了在技術上存在很大爭議和實際困難之外，更多的是因為美國等成員不愿意放棄其一慣常用的反傾銷工具，不愿意對任何可能實質影響其操縱反傾銷工具的方案作出妥協。從這個意義上說，“主席案文”沒有很好地平衡各方利益和要求，距離“發展”的目標更顯遙遠。

此外，在公共利益、反規避、第三國反傾銷等問題上，2007年“主席案文”曾經試圖作出修改。但是，由于此后各方分歧太大，小組主席在2008年“主席案文”中又撤銷了對相關條款的修改。

多哈發展議程有負所望

如何看待多哈發展議程《反傾銷協定》澄清與改進談判呢？首先，我們必須認識到，部長們就反傾銷規則方面的談判得到的授權是有限的。從反傾銷規則被列入《執行工作》的一部分我們就可以看出，多哈發展議程談判的內容僅限于現有規則的執行問題，其范圍僅限于對《反傾銷協定》的“解釋和澄清”。正因為如此，在很多情況下，美國等成員以此為盾牌，堅決要求維護《反傾銷協定》原有的基本概念、原則和有效性，不愿意作出實質性的讓步和修改。

作為各方斗爭與妥協的產物，“主席案文”一定程度上反應了各方的利益和要求。然而，“主席案文”也有不少“硬傷”。首先，它并沒有綜合平衡各方利益，沒有全面考慮各方（尤其是眾多的發展中成員）的要求，因此被稱為缺乏“平衡”。例如，在程序上，它較多地遵從美國和歐盟的現行規則和要求，似乎沒有太多考慮發展中國家的現實困難；在實體方面，它又很少接受“反傾銷之友”等成員方提出的主張。其次，對于“反傾銷之友”等成員提出的限制反傾銷濫用的建議沒有作出修改，如強化和提高反傾銷立案標準、提高微幅傾銷幅度、可忽略進口等易于操作的技術問題。第三，在一些關鍵技術問題上，“主席案文”不僅沒有應多數成員的要求強化反傾銷紀律，反而有為《反傾銷協定》“松綁”的跡象。第四，它很少考慮針對發展中成員的“特殊和差別待遇”，至少從條文中我們沒有看到這方面的實質內容。

與2007年“主席案文”相比，2008年的“主席案文”似乎是一種“保守療法”。這是各方立場對立和難以協調的情況下的無奈之舉。從這方面來看，我們似乎不應當對多哈發展議程《反傾銷協定》的修改寄予過高的期待。換言之，多哈回合談判不會，也無法遏制反傾銷濫用和貿易保護的勢頭。

（作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院）