我國城郊結合部土地利用中存在的問題及對策

孫向陽

[摘 要]作者通過對河北省11個地級市城郊結合部土地利用的實地抽樣調查，發現了城郊結合部土地利用中存在很多問題，其多數有悖于可持續發展理論。對幾個具有代表性的問題加以整飭并提出了參考性的對策。

[關鍵詞]問題 可持續 對策

如大家所知，可持續發展有三大基本特征：1．以經濟增長為前提2．以保護自然為基礎3．以改善和提高人類的生活質量為目的。所以，土地利用中必須以此為原則，才能實現土地的可持續利用。然而，筆者的調查卻發現，我國城郊結合部（以河北為例）土地利用中存在很多問題，幾個具有代表性的問題整飭如下：

一、忽視了耕地總量動態平衡的土地可持續利用的基本政策

目標調查表明，11個地級市耕地都在不同程度的減少，無一例外。過去的十年間，河北耕地減少了826萬畝，現為9474萬畝，人均耕地已不足1．4畝。耕地減少的特點是，經濟落后地區減少程度遠高于經濟相對發達地區、山區減少程度遠高于平原。這與落后地區政府更愿賣地的獲得利益有關，也與國家的山區退耕還林有關。廊坊市近十年耕地僅減少5％而承德市減少了42%，筆者認為，采取的對策是建立各省市土地數量監測預警公示機制和責任追究制。

二、權屬不明土地的濫占濫用

由于歷史原因，各地城郊很多土地權屬不明。比如，有些土地同處于鐵路、公路、企事業單位的使用權重疊區，誰的都是，變成了誰的都不是，最終誰占了便是誰的使用權了，占用人為所欲為，膽子由小到大。先圍起來，小片開荒，看無人管，索性蓋起永久性的院子，收破爛、作煤場、搞建材、租場地等五花八門。時間再長，坦然的蓋起了房或摟。一旦有人來管，托一托人，少罰點款，也有人借使用已成事實之便，順手辦下用地手續。對于此，筆者認為，可從兩個方面挖掘對策（1）增大違法成本，加大違法占地的經濟和刑事處罰（2）土地權屬具體化，即要把現行社會主義土地公有制形式，具體落實到每塊土地上。

三、征地過程中的巨大浪費及成本轉嫁

一般來說，僅憑市場手段，改變一個特定地塊的土地所有權關系，如果這一地塊剛好是發展公共或公益事業所需的土地，這一困難的存在，會極大地妨礙公共或公益事業的發展。為了有效避免這一情形的出現，建立土地轉為公用地的特殊取得制度，并使其合法化，便成為一種客觀需要。這種制度表現在法律上，就是土地征用制度。國家建設征用土地時，需對被征地而遭受損失的單位和個人進行補償。

經筆者多處調查，發現征地過程中存在著巨大的浪費及成本轉嫁問題。主要表現有1．農民在即將征用地上大肆增加地面附著物（如房屋、樹木、大棚等）所導致的資源浪費；2．土地原來利用方向利益上升期（如經營8年的果園，每年產果量都在增加）被中途扼殺所造成的浪費；3．耕地的熟土層（腐殖質層）不加以利用所造成的浪費。采樣的河北11市全都存在上述問題，蓋房子為了拆、植樹為了毀、扣大棚為了推，而這些都是為了受賠。大家還都樂此不疲，農民高興，一棵莖直徑小于7厘米的楊樹，1．8元買來，插到地里可獲賠5元。征地開發商高興，賠償越多，約有底氣抬樓價、賠償越多，約有理由去貸款。征地的相關部門高興，賠償越多，約有機會層層扒皮。調查表明，土地存在原來利用方向利益上升期。蔬菜同面積大棚最為典型，初期土坯或土夯矮棚，產出較低，中期為磚基竹木支架大棚，產出有了很大提高，后期為玻璃墻大塑頂帶溫濕可控設備大棚，一個大棚的投資和產出比中期大棚提高了2--3倍。很多地方，把即將進入后期大棚的地強行扼殺了。調查還發現，幾乎所有征用耕地的熟土層（腐殖質層）都不加以利用，據國外經驗，征用耕地的熟土層移入是改造中低產田的最有效手段之一，它極大地降低了中低產田改造的成本。以上問題的對策應是1．加強征地的保密工作，提前錄像，對后增地面附著物，不予賠償2．對土地利用方向上升期的土地，盡量減少或不征用3．把耕地熟土層的利用作為一項制度制定下來，十分必要4．加強媒體監督，可有效地防止上述浪費行為造成的土地征用成本向二次消費者的轉嫁。

四、土地管理出現時空盲點

在城郊結合部，還存在土地管理的時空盲點。時間盲點多為節假日，因為節假日土地管理部門多為無人上班，即使有值班電話，有人記錄，也不會當時去違法地段。筆者在一次調查中，發現有人毀樹，打了森林公安電話，森林公安讓打給城郊護林站，可根本無人。第二天，森林公安來了，被毀樹木已悉數轉移，無證據，還不見毀林人。還有一個例子，某人在郊區租了一塊地，煉地溝油，污染很大。筆者發現后，與當地12369（環保舉報電話）取得了聯系，環保部門第二天打電話來說查過了，未見污染。還告訴筆者，啥時冒煙打電話給他們污控科，遺憾的是壞人是在凌晨或夜間煉油，那時污控科無人上班。空間盲點，多為土地使用權屬不明地段或土地使用權屬交叉地段。如張三占地蓋房，公路部門沒有管，公路部門認為他占的是鐵路的使用權土地、鐵路部門沒有管，鐵路部門認為他占的是公路的使用權土地、甚至公路部門和鐵路部門都不去管，原因是他們認為是第三方的土地使用權吧！我認為上述問題對策有二：1．建立土地執法全時間段覆蓋的快速反應機制2．完善土地權屬制度，使之具體化到每一地塊。

五、已征土地的閑置問題

從各地企事業已征土地來看，不同程度的存在土地閑置情形。筆者調查的35個依法取得土地使用權的地塊中，竟有33處開工建設面積勉強達到建設總面積的1/3或已投資金占總投資額的1/4，這雖已不屬于法律意義上的閑置土地的范圍，可你身臨現場，看到一片又一片的撂荒地、空地，發生在我們這個人均耕地僅約為世界人均1/3的國家，頗感無奈。據調查農用宅基地，閑置不建的也又十之一二。合適的對策可以考慮1．改變出讓土地使用權收益的分配形式（現行為地方政府得60％、集體得25％、村民個人得15％）2．擴大閑置土地的法律范圍3．依法收回閑置土地，包括農村兩年以上的閑置宅基地。