我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育不公平問(wèn)題探討

朱麗穎　任　鵬　曾　薇

[摘 要]中國(guó)的教育問(wèn)題實(shí)際上就是農(nóng)村義務(wù)教育的問(wèn)題。盡管當(dāng)前國(guó)家給予了高度重視和專項(xiàng)資金的資助，但一直缺少有力的制度化保障。為此，政府應(yīng)盡快制定相對(duì)公平的公共政策，并提供相應(yīng)的公共服務(wù)，以促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育得以公平的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村義務(wù)教育 公平 政府 政策

一、義務(wù)教育的公共物品屬性

（一）作為制度安排的義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性

義務(wù)教育是國(guó)家以法律保障對(duì)學(xué)齡兒童實(shí)施的一種具有普及、平等、強(qiáng)迫、無(wú)償、最低限度和世俗性等多方面特征的教育制度。作為制度安排的義務(wù)教育具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，因此，義務(wù)教育具有強(qiáng)烈的公共產(chǎn)品特征。

（二）作為階段的義務(wù)教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性

義務(wù)教育作為一種制度安排具有純粹的公共產(chǎn)品特點(diǎn)，作為義務(wù)教育階段的教育，則具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)。無(wú)論是純粹的公共產(chǎn)品還是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性是不容置疑的。看到并充分肯定義務(wù)教育的公共性特征至為重要，為保證義務(wù)教育的政府投入責(zé)任、促進(jìn)義務(wù)教育有效發(fā)展、實(shí)現(xiàn)起跑線上的教育公平提供了重要的理論依據(jù)。

二、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育不公平的現(xiàn)狀

近年來(lái)國(guó)家把農(nóng)村教育作為中國(guó)教育改革和發(fā)展的重點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育給予了高度重視，農(nóng)村教育獲得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。然而社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期形成的新的利益格局，使得我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的狀況發(fā)生了深刻的變化。

（一）農(nóng)村義務(wù)教育硬件設(shè)施落后。

有些學(xué)校根本就沒(méi)有看見(jiàn)過(guò)電腦，也沒(méi)有圖書室，有也只是聊勝于無(wú)。有些學(xué)校危改資金缺乏，潛在的安全危險(xiǎn)仍然沒(méi)有消除。很多學(xué)校的校舍年久失修，房屋漏水，衛(wèi)生條件狀況很差，現(xiàn)代化教育環(huán)境離他們還很遙遠(yuǎn)。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育師資力量薄弱。

農(nóng)村老師的工資普遍比較低，人事制度和管理制度又嚴(yán)重制約著師資力量的調(diào)整。一方面主要的骨干教師大量流失；另一方面，學(xué)校寧可增加代課教師，也不引進(jìn)新教師。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育投入偏低

經(jīng)費(fèi)不足一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的突出問(wèn)題。《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2005》顯示，政府對(duì)義務(wù)教育投入的增長(zhǎng)率農(nóng)村高于城市，生均撥款的城鄉(xiāng)之比有所縮小。2000～2004年，全國(guó)小學(xué)、初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費(fèi)的城鄉(xiāng)之比由1.5∶1縮小為1.2∶1；全國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之比由2.6∶1縮小到1.4∶1，初中生由2.4∶1縮小到1.3：1。

三、農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀原因

（一）制度根源城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式的影響

由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，我國(guó)開(kāi)始推行“城市公益事業(yè)政府辦，農(nóng)村公益事業(yè)農(nóng)民辦”的雙重社會(huì)保障制度。實(shí)際上，主要的社會(huì)保障責(zé)任都是由農(nóng)民自身承擔(dān)了，其享受到的社會(huì)保障水平大大低于城市。稅費(fèi)改革以前，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的是三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)管理。1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證”，同時(shí)提出了“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的原則。1992年又發(fā)布了《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元化發(fā)展模式。而城鄉(xiāng)有別的賦稅制度不僅加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，更進(jìn)一步的拉大了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差距。

（二）不同利益博弈下的義務(wù)教育政策失真

利益集團(tuán)理論認(rèn)為，組成社會(huì)的基本元素不是個(gè)人，而是具有共同利益的個(gè)人所組成的集團(tuán)，這些集團(tuán)就是利益集團(tuán)。社會(huì)政策是各個(gè)利益集團(tuán)相互競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。如果某個(gè)利益集團(tuán)勢(shì)力較為強(qiáng)大，那么社會(huì)政策會(huì)傾斜這個(gè)集團(tuán)，從而形成強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)剝削弱勢(shì)集團(tuán)的局面。政府在分配既定教育資源的時(shí)候，優(yōu)先滿足城市的需要，然而再考慮農(nóng)村的發(fā)展，難免會(huì)成為一種定勢(shì)。今后在進(jìn)一步解決農(nóng)村義務(wù)教育乃至“三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)，同樣會(huì)不可避免地面臨城市利益集團(tuán)的阻力。

（三）精英政策造成的不公平

義務(wù)教育公平的另一制約因素在于同一地區(qū)學(xué)校間的差異。在20世紀(jì)五六十年代為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的工業(yè)化目標(biāo)，在當(dāng)時(shí)教育投資有限的條件下，實(shí)行精英主義教育，設(shè)立一批重點(diǎn)中小學(xué)主要是為高等學(xué)校輸送“尖子”，這在當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景下，具有某種歷史合理性。時(shí)至今日，重點(diǎn)學(xué)校制度早已沒(méi)有任何科學(xué)性、合理性可言，相反，它的反教育性已經(jīng)暴露無(wú)遺。但在很多地方還是按照傳統(tǒng)的做法，突出重點(diǎn)，打造名牌。層層設(shè)置的重點(diǎn)學(xué)校加劇了教育領(lǐng)域內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致在地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的擴(kuò)大，甚至是人為地制造差距，制造出了一大批“薄弱學(xué)校”。這就加劇了農(nóng)村義務(wù)教育的不公平性。

四、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育公平的對(duì)策

（一）調(diào)整政府政策，合理分配教育資源

農(nóng)村義務(wù)教育公平問(wèn)題的解決，要靠科學(xué)的政策，政府在制訂教育政策時(shí)，應(yīng)正視農(nóng)村教育面臨的諸多難題，有針對(duì)性地突出農(nóng)村教育地位。應(yīng)盡快建立社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，在理論研究、政府決策、教育實(shí)踐三者之間搭建相互溝通的橋梁。政府在分配教育資源時(shí)要遵循平等的原則、對(duì)等的原則和補(bǔ)差的原則。政府是用納稅人的錢在舉辦義務(wù)教育，政府有責(zé)任、有義務(wù)辦好每一所學(xué)校，政府提供的應(yīng)該是一個(gè)公平的教育，所提供的設(shè)施條件也應(yīng)該是均等的。

（二）取消義務(wù)教育階段重點(diǎn)學(xué)校制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育過(guò)程公平

受教育過(guò)程公平，要求義務(wù)教育階段學(xué)生應(yīng)該擁有平等受教育條件，擁有平等的教育資源，同樣的教育質(zhì)量。由于義務(wù)教育階段重點(diǎn)學(xué)校的存在，政府投入必然傾向于重點(diǎn)中學(xué)，硬件設(shè)施遠(yuǎn)勝于普通中學(xué)， 而農(nóng)村義務(wù)教育階段相對(duì)城市來(lái)說(shuō)，重點(diǎn)學(xué)校少之又少。近年來(lái)，義務(wù)教育中由重點(diǎn)學(xué)校制度導(dǎo)致了“擇校”問(wèn)題的產(chǎn)生，政府因此制定了義務(wù)教育“就近入學(xué)”制度，試圖通過(guò)強(qiáng)制性的就近入學(xué)制度解決這一突出矛盾。結(jié)果“擇校”現(xiàn)象不僅沒(méi)有得到遏制，反而滋生一系列教育腐敗問(wèn)題。不解決教育資源分配上的不公平，即使實(shí)行就近入學(xué)制度，也無(wú)法抑制人們對(duì)高質(zhì)量教育的需求。

（三）統(tǒng)籌教師資源，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育師資隊(duì)伍建設(shè)

為了加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)，教育行政部門要依法履行對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄用、職務(wù)評(píng)聘、培養(yǎng)培訓(xùn)、調(diào)配交流和考核等管理職能，加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)教師資源的統(tǒng)籌管理和合理配置。建立城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動(dòng)和交互發(fā)展。建立城市、城鎮(zhèn)教師服務(wù)農(nóng)村學(xué)校的機(jī)制，將他們的考評(píng)、晉級(jí)與服務(wù)農(nóng)村學(xué)校的實(shí)績(jī)結(jié)合起來(lái)。核定教師編制時(shí)要向農(nóng)村學(xué)校傾斜，新增教師要優(yōu)先滿足農(nóng)村學(xué)校的需求，而且是要?jiǎng)?chuàng)造條件，為農(nóng)村地區(qū)教師提供更多培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，真正從內(nèi)涵發(fā)展上提高農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

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