關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的思考

王旭輝

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象產(chǎn)生的背景

所謂土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營(yíng)組織的行為。土地流轉(zhuǎn)并不是一項(xiàng)新生事物，早在改革開放之初，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)行不久就已經(jīng)出現(xiàn)了，只不過隨著改革開放的深入發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變化，使得這種現(xiàn)象越來越普遍，從而引起了黨和政府以及社會(huì)公眾的高度關(guān)注。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象之所以廣泛地發(fā)生，主要基于以下幾個(gè)方面的原因：

一是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使得土地的產(chǎn)出達(dá)到了極限。我國(guó)農(nóng)村改革先于城市改革，因此，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施之初，在勞動(dòng)積極性空前高漲的背景下，當(dāng)時(shí)廣大農(nóng)民的收入普遍高于城市居民。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基于我國(guó)人口多、耕地少的基本國(guó)情，以家庭為單位在有限土地上進(jìn)行投入的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基本達(dá)到極限，已經(jīng)不可能給農(nóng)民帶來更大的收入增長(zhǎng)。

二是適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展的迫切需求。在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基本特點(diǎn)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)遭遇發(fā)展瓶頸的情況下，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路在于改變過去土地分散、生產(chǎn)簡(jiǎn)陋、各自為戰(zhàn)、經(jīng)營(yíng)落后、不能充分發(fā)揮土地利用率的舊的格局，實(shí)行適度的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而這需要轉(zhuǎn)移大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

三是我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程給農(nóng)村剩余勞動(dòng)力帶來了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。隨著改革開放的深入發(fā)展，特別是我國(guó)全面實(shí)施勞動(dòng)密集型出口導(dǎo)向戰(zhàn)略后，城市提供了大量技術(shù)含量較低而收入水平高于農(nóng)村的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而為農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了良好的條件。

我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

經(jīng)過近30年的實(shí)踐，當(dāng)前我國(guó)各地的土地流轉(zhuǎn)方式主要包括以下幾種。

一是土地互換式流轉(zhuǎn)。這種形式的土地流轉(zhuǎn)是最為原始也是最先出現(xiàn)的。主要是農(nóng)戶在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，分到土地后，出于耕種的方便或其他的需要，而對(duì)各自土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的簡(jiǎn)單交換。

二是轉(zhuǎn)包式流轉(zhuǎn)。主要指土地承包方自愿將一定期限內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)包給他人，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)包的期限和轉(zhuǎn)包金支付方式由雙方自行約定。主要發(fā)生在轉(zhuǎn)包的農(nóng)戶與大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承包方之間。這是當(dāng)前農(nóng)村最為廣泛的一種土地流轉(zhuǎn)形式。

三是集體租賃承包式流轉(zhuǎn)。主要指集體經(jīng)濟(jì)組織將集體保留土地的使用權(quán)出租或轉(zhuǎn)包給集體以外的第三方經(jīng)營(yíng)，并與之簽訂相應(yīng)的土地使用權(quán)租賃或承包協(xié)議，由租賃方或承包戶向集體支付租金。

四是股份合作式流轉(zhuǎn)。主要是指通過建立股份公司，農(nóng)戶在自愿的基礎(chǔ)上，將其土地使用權(quán)作價(jià)入股。農(nóng)戶憑借土地使用權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。農(nóng)戶將土地入股給公司后，既可繼續(xù)參與土地經(jīng)營(yíng)，也可不參與土地經(jīng)營(yíng)，這種方式是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一種新的方式。

五是股份制合作社式流轉(zhuǎn)。主要是指農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份共同組建合作社。合作社按照民主原則對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行統(tǒng)一管理并掛靠龍頭企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不再由農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)。合作社實(shí)行按土地保底和按效益分紅的方式，年度分配時(shí)，首先按照股份支付社員土地保底收益，留足公積公益金、風(fēng)險(xiǎn)金后，再按股進(jìn)行第二次分紅。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

30年來，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進(jìn)行的，雖然對(duì)農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)模化發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用，然而由于對(duì)其缺乏制度化的規(guī)范，因此在實(shí)踐過程中還暴露出以下一些值得認(rèn)真思考的問題。

一是在土地流轉(zhuǎn)過程中存在沒有充分考慮農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。一些地方政府沒有充分考慮農(nóng)民的意愿，將作為土地主人的農(nóng)民視為可有可無的角色，只是熱衷于從自身的政績(jī)或其他利益出發(fā)，制定各種土地流轉(zhuǎn)方案，甚至采取強(qiáng)迫的方式，擅自改變土地用途，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，從而將土地經(jīng)營(yíng)范圍從城市國(guó)有土地?cái)U(kuò)大到鄉(xiāng)村集體土地，借以獲得更多的土地財(cái)政收入。

二是對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力可能帶來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力認(rèn)識(shí)不足。土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)模化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會(huì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機(jī)械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，這對(duì)城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。一些地方對(duì)這一問題的嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足，在沒有認(rèn)真研究城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地安置問題的情況下，倉促地進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，這有可能帶來一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。

三是對(duì)土地流轉(zhuǎn)尚未進(jìn)行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)，多是民間自發(fā)進(jìn)行的，許多只是口頭協(xié)議，很容易產(chǎn)生糾紛。當(dāng)前，我國(guó)法律對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性要素還沒有進(jìn)行明確統(tǒng)一的規(guī)定。此外，《物權(quán)法》對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了非常嚴(yán)格的限制，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，給土地資源的合理配置帶來很大的障礙。

關(guān)于推動(dòng)我國(guó)土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行的對(duì)策與建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村改革成敗的關(guān)鍵所在，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定的大局，在各地的具體實(shí)踐過程中，必須嚴(yán)格按照黨的十七屆三中全會(huì)規(guī)定的三個(gè)基本原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，規(guī)范有序地推進(jìn)。為此，對(duì)照我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的問題，應(yīng)采取以下措施：

一是盡快制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。首先，應(yīng)對(duì)《物權(quán)法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂，放寬其對(duì)土地流轉(zhuǎn)主體的限制，讓更多的利益主體能夠參與土地流轉(zhuǎn)過程，更好地促進(jìn)土地資源的合理配置；其次，應(yīng)對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵要素進(jìn)行法律上的統(tǒng)一約定，保證流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，當(dāng)然，可以進(jìn)一步規(guī)定在經(jīng)濟(jì)危機(jī)等重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的例外條款，以便更好地保障作為弱勢(shì)群體的農(nóng)民一方的權(quán)益。

二是建立嚴(yán)密的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系。由于土地流轉(zhuǎn)是事關(guān)全局的重大問題，因此建議中央成立專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。重點(diǎn)監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實(shí)反映，土地流轉(zhuǎn)過程中是否出現(xiàn)改變耕地用途、進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象，進(jìn)而嚴(yán)防地方政府在利益驅(qū)動(dòng)下的短期行為，堅(jiān)決制止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，確保土地流轉(zhuǎn)行為的“依法自愿有償”和土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的“公平合理”，更好地保障農(nóng)民的利益，確保我國(guó)18億畝耕地的糧食安全底線。

三是打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺(tái)。首先，應(yīng)出臺(tái)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序，簽定土地流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立起公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，自愿、高效、公平地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；再次，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識(shí)等方面明顯處于不利地位，要以提高農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，建立專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)或培育社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，免費(fèi)為農(nóng)戶開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù)；最后，應(yīng)采取財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等方式，對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行資金上的鼓勵(lì)和支持。

四是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未建立，對(duì)于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進(jìn)程將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方政府應(yīng)當(dāng)在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，積極推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系建設(shè)，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點(diǎn)的方式，為失地農(nóng)民建立起最基本的社會(huì)保障，既可解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，也可為我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（作者系北京特華博士后工作站博士后研究人員）