生態公益林社會融資的政策建議

尤 煒

摘 要:高舉生態建設旗幟,保護森林資源成為我國林業建設的指導方針。從政策角度分析生態公益林融資不足的原因,提出社會融資的政策建議,有助于開拓生態公益林融資的研究視野。

關鍵詞:生態公益林;社會融資;政策

中圖分類號:F307.2

文獻標識碼:B

文章編號:1005-569X(2009)12-0001-02

1 引 言

目前中國公益林建設和保護資金基本上來源于財政撥款,政府尚未對森林生態服務交易體系和自主協議的運作制定政策。政府財政資金有限,社會融資不足,以至于公益林建設和保護資金不足。因此有必要研究公益林的社會融資政策,以便促進公益林建設和保護融資。

2 生態公益林融資不足的原因

生態公益林經營的主要目標是追求生態和社會效益,但其生態效益和社會效益往往是不可計量的,不能為經營者帶來直接經濟收入,目前,受益者無須支付任何資金,就能享用公益林生態效益,造成了效益的外溢,這種外部性不可能通過市場價格表現出來,也就不可能通過市場機制的自發作用來得到調整。可見,由于公益林生態效益的特殊性,如果政府沒有制定相應政策,市場化補償難以形成。

我國生態公益林資金來源渠道還是比較單一,主要依靠國家預算內資金為主,社會和市場渠道雖然有所拓展,但所占的比重還是相當低,沒有有效地從市場和社會方面吸收資金。同時,生態公益林生態效益具有產權界定困難、計量水平限制等特點,目前對生態公益林生態效益直接參與市場交易的認知程度不夠,在我國還沒有建立規范的生態公益林生態效益交易服務市場,使生態公益林生態效益大部分還只是作為一種公共物品被受益者無償享用,生態公益林經營成本不能得到彌補。1998年修改的《森林法》規定:對提供生態效益的防護林和特種用途林進行補償;2000年1月29日發布并實施的《中華人民共和國森林法實施條例》第十五條規定:“防護林和特種用途林的經營者,有獲得森林生態效益補償的權利。”但是沒有具體規定補償辦法。現有的政策中,公益林社會融資沒有得到充分的體現,這在一定程度上阻礙了我國生態公益林的社會融資。

可見,由于生態公益林屬于公共物品,具有正外部性,效益外溢,需要政府干預,但是目前政府促進社會融資政策不健全,所以目前生態公益林社會融資不足的主要原因之一是政策供給不足。

3 生態公益林社會融資政策建議

3.1 制定政策,促進社會捐助公益林

社會公益性捐助主要是接受國內外單位、個人和國外政府的捐款或援助。目前已有一些國家或國際組織以無償援助形式支持我國的生態公益林建設。從1999年到2007年,中國綠化基金會共募集社會捐贈和政府資助4806.7萬元,實施綠化項目23個,造林面積49407畝。2002年11月,我國第一個“防沙治沙專項基金”在北京設立。“防沙治沙專項基金”的主要使用范圍是支持防沙治沙事業。中德財政合作甘肅天水生態造林項目總投資1.2億元,其中德國政府贈款6000萬元。

政府要制定政策,進一步促進公益林社會公益性捐助。可以通過授予冠名權、刻碑掛牌、種植紀念林、劃撥荒山荒沙給體育和文化娛樂界營造明星林等方式,拓寬社會捐資渠道。要加強宣傳,如生態教育以及各類主題植樹活動等,使生態文明深入人心。國家林業局還可以協調中國移動、中國聯通,通過手機短信動員全社會積極參加義務植樹。通過電視、報刊、網絡等新聞媒體,采取各種形式深入宣傳綠化建設,廣泛發動社會各界積極參與生態公益林建設;還可以制定政策,規定個人所捐贈的資金可以抵扣個人所得稅,以促進個人捐贈生態公益林建設。

3.2 制定生態彩票政策,為公益林融資

我國發行體育彩票和福利彩票,籌集了大量體育發展和社會福利基金,強有力地支持了這兩項事業的發展。生態公益林建設周期長、投資風險大,對追求利潤的資本沒有吸引力。但是,生態公益林具有巨大的生態效益和社會效益,在我國可持續發展中具有重大的戰略意義,其重要性不低于體育和社會福利事業。因此,建議政府制定生態公益林彩票政策,專項籌集公益林建設資金,用于營造生態公益林,加快公益林建設,改善生態環境。

通過發行生態彩票籌集社會資金,作為生態公益林建設資金的有益補充,用于工期長、見效慢、經濟效益低、社會效益和生態效益高的公益林建設。建議以國家林業局為生態彩票行政管理部門,下設生態彩票管理中心,負責日常彩票資金的收、繳事宜,依照國家有關法律、法規以及有關政策規定,負責生態彩票市場的統一管理工作,承擔生態彩票的統一發行、統一印制、統一編制并實施發行和銷售額度計劃、制訂技術規則、管理制度等工作。各級生態彩票發行和銷售機構,接受同級審計機關對生態彩票發行、銷售及有關經濟活動的審計監督。獎金的比例不得低于60%,以現金兌付。

4 公益林生態服務交易的政策建議

4.1 政府制定政策,引導公益林生態服務市場

由于公益林生態效益的特殊性,如果政府沒有制定相應政策,市場化補償交易難以形成。國家應協調林業、水利、電力、環境保護和旅游部門以及自來水、二氧化碳排放企業的利益關系,在此基礎上,進行政策創新。政府可以明確交易雙方及其權利義務,制定交易規則,為交易雙方搭建交易平臺,例如美國的“濕地銀行”和基于《京都議定書》的碳匯交易平臺。

中國也要建立規范有效的公益林生態服務市場和中介機構,一方面應設立國家公益林生態服務交易的一級市場和各省(市、自治區)公益林生態服務交易的二級市場,一級市場應該和所有的二級市場實行聯網,所有的交易信息要共享。所有的公益林生態服務交易單位,在交易之前都必須到國家或當地交易市場進行注冊登記,交易單位每進行一筆公益林生態服務交易,都要在當地的交易市場進行登記,避免將公益林生態服務進行多次重復交易的投機行為,促使交易有序進行。

另一方面,要建立和完善各類公益林生態服務中介機構。公益林生態服務市場發展的關鍵是減少交易成本,提供買者、賣者、認證者、投資者和在價值鏈中其他關鍵組織之間的中介服務。比如公益林碳匯貿易,獨立中介組織幫助碳匯的測定和認證,碳交易途徑的選擇等;專門的信息咨詢機構擁有系統化的經濟信息,具有信息來源廣泛、快捷的特點,通過他們所掌握的公益林生態服務交易情況,能及時給公益林生態服務交易雙方提供專業化的信息咨詢服務,使生態公益林的投融資主體能根據必要的信息來合理引導和配置資金。

4.2 政府出臺相關政策,降低交易成本

公益林生態服務的交易成本包括研究設計、實施和監督成本,包括受益者和受損者成本,信息獲取和談判成本,生態效益計量成本,監控成本,沖突調解或訴訟成本,市場交易體系運作費用等。公益林生態服務難以市場化的主要原因之一就是交易成本高,所以政府要進行政策創新,以便降低這些交易成本。市場交易的一方必須能夠低成本地獲得公益林的相關信息,政府要免費提供公益林生態服務的相關信息,如交易價格、受益者的受益量等,支持這方面的基礎研究,建立信息網,降低交易雙方的信息成本。在解決沖突的過程中,執法、司法機構的規則設置和運作效率至關重要,高效的司法和執法機構有助于降低實施成本、沖突調解和訴訟費用。

5 結語

生態公益林社會融資難,主要是政府政策的缺位,單靠財政資金來保證生態公益林的建設,有點勉為其難。政府必須實施管理創新和政策創新,為生態公益林的社會融資打造一個好的平臺,有了這個平臺,生態公益林的建設將會得到大的發展。

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