影響當前環境監察工作的因素分析與對策

顧偉榮 陳 曦

摘 要:環境執法難是造成污染的重要原因。分析了環境執法難的幾大因素:法制障礙;體制障礙;環保部門缺乏協調機制;環保部門工作方式不適應等等,針對這些問題,以淮安市作為參考,提出了提高環境執法力度的措施:依靠科技進步與先進體制;完善環境立法;調整環保工作思路等等。

關鍵詞:環境污染;環境監察;淮安市

中圖分類號:X83

文獻標識碼:B

文章編號:1005-569X(2009)12-0016-03

1 引 言

自美國爆發次貸危機以來,其負面影響不斷擴大,造成波及全球的實體經濟危機。在第六次全國環保大會上,溫家寶總理提出做好新形勢下的環保工作,明確指出要不斷加強環保監管能力建設。環境監察是環境執法的主要形式,也是改善環境質量必要的行政手段。當前我國經濟逐步擺脫經濟危機的影響,在謀求經濟增長的同時,環境污染問題更加突出,而環境執法難是造成污染問題突出的一個重要原因。

2 影響當前環境監察工作的因素

淮安市位于江蘇北部,多年來環保事業一直走在全省前列,環境基礎設施建設、節能減排、環境綜合治理、生態修復等工作一直在全省起模范作用,2008年成功通過全國環保模范城市驗收,淮安市的許多政策措施、環保策略值得多方借鑒。

環境執法面對的往往是當地經濟發展的推動者、地方財政收入的貢獻者、群眾就業崗位的提供者,企業環境違法的行為不容易受到重視,環境執法面臨諸多難題,既有外部的障礙,也有環保部門內部的問題。

2.1 法制障礙

①行政處罰難落實。企業停產治理決定權在人民政府,政府為追求短期政績,重經濟增長輕環境保護,不愿意下達決定,有的甚至只發空頭文件,不抓落實,應付檢查。②強制手段少,難以落實到位。對于拒不履行環境行政處罰決定的行為,環保部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥等行政手段,只能申請法院強制執行,造成執行難。

2.2 體制障礙

順暢的執法管理體制是環境執法的關鍵環節。目前,環境執法體制存在的突出問題是橫向分散、縱向分離、地方分割。突出表現在:①地方保護主義嚴重。部分地方政府為追求短期政績,重經濟增長輕環境保護,不惜制定“土政策”,不支持甚至利用職權干預環境執法。②環境監察隊伍執法地位不明確。絕大多數環境監察執法機構是事業單位,沒有直接的法定執法權,環境執法只能通過委托進行,容易造成行政訴訟。③地方分割管理嚴重,環境糾紛難處理。在處理跨界環境污染時需不同地域的環保部門及地方政府共同協商解決,執法過程往往會遭遇地方保護主義的阻力,很難處理到位。

2.3 環保部門內部缺乏協調機制

環保部門內部執法資源沒有很好地整合,執法監督難以形成合力,甚至相互矛盾。①環境執法與環境管理脫節。有些環保部門內部沒有形成良性互動的工作協調機制,如在查處的環境違法企業中有的是環境獲獎企業,有的嚴重違法排污企業還優先安排了大量的財政資金。②環境執法與環境監測脫節。環境執法部門與環境監測部門協調配合不夠,環境執法人員看不到環境質量監測數據,難以了解環境質量狀況,也就難以及時捕捉企業違法排污的事實,監測沒有發揮執法的科學依據作用。③環境執法與環境審批脫節,沒有形成監管合力,存在事后、被動、消極的環境執法模式。建設項目只審批少監管,許多環境執法部門不知道批了項目,不清楚是否驗收,往往是新項目變成了老污染才去查處,建設過程的監管往往成了空話;有的項目在建設時就已埋下暗管、設下違法排污的機關;有的驗收時達標,驗收后超標。

2.4 環保部門內部工作方式不適應

目前,環境執法重行政手段,輕司法、經濟、技術和精神鼓勵等手段。①運用司法手段整治污染力度不夠。在如何協調司法部門加強環境執法上,缺乏措施和辦法,申請法院強制執行率很低,很多執法成了協調,收費變為協商;②運用經濟和技術手段限制環境污染措施不足,排污收費政策執行普遍不到位,受地方保護、經濟狀況等因素影響,協商收費、人情收費的現象仍然嚴重存在,沒有很好地發揮促進污染治理的作用;③運用精神鼓勵的獎懲機制不多,對好的企業缺乏鼓勵和獎勵措施,影響其治污積極性;④運用其他綜合手段制度化不落實。掛牌督辦、回訪、通報等手段多數只用于典型問題查處,沒有全面形成制度,無法發揮其有效作用。

2.5 隊伍建設和工作作風不能適應

目前環境執法隊伍自身問題主要體現在四個方面:①專業知識不足,一些執法人員對法律法規、生產工藝、產業政策不熟悉,缺乏現場敏銳性及監察經驗,找不到問題、找不準問題。②執法不到位、不作為,甚至失職、瀆職。有些環境執法人員對群眾反映的環境污染問題熟視無睹、不聞不問,缺少執法者應有的責任感。③違反環保系統“六項禁令”和環境監察人員“六不準”。有些環境執法人員對環境違法企業查處不到位、關停不力。④對新形勢下的要求不適應,缺乏應急監察、生態監察的知識與經驗。

3 新形勢下提高環境監察執法效力的措施

3.1 依靠科技進步和先進體制

運用先進監測手段是提高環保部門監管能力的必然要求,是嚴格執法、規范執法的前提。為此,政府部門應該加大財政投入,提升環境監測、環境監察的科技能力,構建先進的環境監測預警體系和完備的環境執法監督體系。

以淮安市為例,自成立環境監察支隊以來,就先后以“群眾投訴、環保110、12369”為載體,制定了污染舉報接待、查處、回復制度,“環保12369”和“110”工作制度,支隊“110”、“12369”工作人員職責,行政執法崗位責任制,明確各科室、大隊在查處違法案件過程中的職能。先后引進多臺執法車輛,便攜式噪聲檢測儀、車載多功能冷藏箱,使執法能力得到迅速增強,徹底改變“廢水靠看、廢氣靠聞、噪聲靠聽”的落后被動局面。

3.2 完善環境立法的基礎

針對現有國家環境法律法規的不足,地方政府出臺相關規章予以補充和規范很有必要。①對現行環保法律、法規中的缺陷與不足加以修改,增加可操作性條款,使環境執法更具剛性;②要強化環境法律責任,增加處罰的種類。按照“違法必罰”的原則,對法律條文有禁止性或者限制性規定的,都要明確相應的處罰措施。按照“過罰相當”的原則,大幅度提高排污收費標準和罰款數額。擴大“責令停業關閉”、“責令限產或者停產整治”、“限期治理”、“沒收”、“責令拆除”等手段的適用范圍。③要合理配置職能部門的權力。由于存在環境執法主體過多、執法權力過于分散的現象,所以應改革現行的環境執法體制,最大限度地統一環境執法主體;④建議賦予環保部門必要的監督權,使其有資格對其他部門的環境違法行政行為予以有效制約,充分體現環境保護統一監督職能。

2000年以來,淮安市先后出臺《淮安市企業環境違法違規懺悔制度》、《淮安市環境保護工作責任追究制度》、《淮安市環境保護工作督查制度》、《淮安市環境違法案件掛牌督辦制度》等多部政策法規,極大的提高了執法效能。

3.3 調整環保工作思路

在實際工作中,要搞好環境監察工作必須跳出“就環保而環保”的工作思路,要有“圍繞經濟搞環保,搞好環保促經濟”的辯證思想,通過加強環境保護,嚴把環保準入門檻,嚴格執行環保一票否決制,騰出環境容量和發展空間,推進環境、經濟、社會的和諧發展,在服務于經濟發展大局的過程中,切實把好執法關。

截至2009年7月中旬,淮安市淮陰區累計拒絕外部客商主動上門洽談的造紙、電鍍、標準件等25個污染性質嚴重的項目,項目總投資達20億元。對新上項目嚴把環保準入門檻,嚴格執行環保一票否決制,項目環評不過關一律不予入區落戶;對已進區項目,該區組織專業人員上門開展全方位多層次專項培訓,以增強企業環境保護意識,引導企業進行清潔生產;同時對企業開展全天候監控和提示,督促企業實施污染物零排放。

3.4 加大執法力度

多管齊下,綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政手段加強環境執法。

淮安市空氣質量狀況一直在全省名列前茅,這主要得益于淮安市環境監察局先進的管理和執法理念。以對煙塵控制區D級鍋爐煙塵整治為例,監察隊員們出人意料地利用節假日和下班后時間對D級鍋爐單位進行突擊檢查,使之防不勝防,并在每年的1月和10月分別進行為期兩周的D級鍋爐煙塵專項整治工作,并在《淮海晚報》上每隔10 天將違規排放的單位負責人公布曝光。

3.5 發動公眾參與環境監察

發動公眾參與監督,可以增大環保監管的頻率和密度,形成各方合力抓污染的公眾參與局面。主要措施有:①發展環保志愿者。建立一支編外的環保“協管員”隊伍,作為環境監察的補充力量。協助環境監察部門加強對企業監管,以增大發現污染問題的概率。②開展信息公開化。通過新聞媒體,定期向社會公布企業環境行為,接受廣大群眾的評判。以建立環保行政監管,企業內部管理和公眾外部參與的三元環境監管新機制。③實行有獎舉報制。要花錢獎賞環保舉報有功人員,對積極參與監督的群眾予以一定的物質鼓勵,以調動業余環保監督員的積極性,充分發揮義務“環保衛士”的積極作用。

淮安市將每月28日設為全市環境安全日(全國唯一),實屬一大創舉,每月環境日期間,廣泛開展環境教育普及課、社區講座、文藝演出、環保征文、環保知識競賽、電視演講等活動,熱火朝天地宣傳環保工作,普及環保知識。在村鎮開展環保宣傳標語競賽活動,擴大社會宣傳覆蓋面。并在全市900多家企業中開展環境行為信息公開化工作,提高企業層的環保意識。

4 結語

提高對環境問題的認識,探索環境保護新路,認識到經濟發展與環境保護的關系是當前做好環境監察工作的必要條件,同時創新環保制度,拓展環保新思路是關鍵。作為環境監察人員,要認真履行環境監察工作職責,同時要加強協作,形成合力,充分發揮環境監察部門作用,全面提升隊伍自身能力建設,不斷提高監察工作水平,在科學發展觀的統領下,做生態環境的堅定保衛者,做生態文明理念的積極倡導者,做綠色發展的忠實實踐者,為經濟社會又好又快發展做出新的更大貢獻。

參考文獻:

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