刑事被害人救助制度之構建

符加銳 張永恒

刑事被害人救助制度是國家依據法律程序對因犯罪行為而遭受損失的被害人及其近親屬，在通過其他法律途徑無法獲得賠償或賠償不足時，給予其適當經濟補償的一種法律制度。構建刑事被害人救助制度是踐行恢復性司法制度的重要組成部分，既是保障人權、構建社會主義和諧社會的重要舉措，也是實現現代法治文明和司法公平正義的重要標志。

一、刑事被害人救助制度建立的必要性及價值分析

(一)必要性分析

近年來，我國在刑事領域對犯罪嫌疑人和被告人的權益保護方面取得了很大進步，但與此同時，被害人的權益保護沒有得到平衡發展，尤其是對陷入經濟困境的被害人缺乏充分的救助制度。自2001年起，全國每年至少有200萬起案件不能進入刑事訴訟程序，這些群體龐大的被害人無法從加害方獲得賠償。在已破案件中，刑事附帶民事訴訟中實際獲得賠償的不足20％，有的地方甚至不足10％，尤其是在一些偏遠的鄉村或山區，案發不報現象也相對較為突出，部分案件雖然破了，但由于不可補救的證據缺陷仍會使犯罪行為人逃脫法律的追究，給刑事被害人或其家屬帶來更大侵害，造成更嚴重的損失，這些被害人或其家屬卻不能通過合法的途徑得到一定的經濟補償，生活陷入困境。

(二)價值分析

1保障刑事被害人的人權，樹立公眾對法律的信仰。人權保障是刑事法律的一項重要功能，刑事被害人的身體和心理往往遭受犯罪行為的雙重傷害，被害人的損失因被告人經濟困難等原因無法得到賠償或足額賠償的“二次傷害”現象不在少數。這種現象如果得不到有效解決將有悖于刑事法律人權保障的功能，嚴重損害公眾對法律的信仰。

2保障刑事訴訟程序順利進行，實現懲罰犯罪的目的。刑事被害人作為案件的當事人和親歷者，他們的配合與否直接關系到案件能否及時偵破及訴訟程序的順利進行。司法實踐中，由于一些被害人的損失并不能因為案件的偵破和對罪犯的懲處而得到有效的賠償。不少被害人在案件發生后不報案或不及時報案，即便案件進人了訴訟程序也持一種無所謂態度，甚至為了能得到賠償而愿意選擇私了等，極大地阻礙了訴訟程序的順利進行和對犯罪分子的懲罰。刑事被害人救助制度的實施無疑將保護公眾的信賴預期，可以激發被害人配合偵查、司法機關打擊犯罪的熱情。

3有效控制犯罪總量，防止被害人向犯罪人角色轉化。司法實踐中，當受到侵害之后，被害者的心理通常有兩種：一是報復，二是得到撫慰。刑事被害人遭受犯罪侵害后無法從正常的途徑獲得保護和救濟，出于本能保護的需要。極有可能采取私力救濟的辦法直接還擊加害人，甚至報復社會而殃及無辜，最終成為新的罪犯。如果及時對被害人實施救助，撫慰其心靈，可以有效阻卻他們實施犯罪的動機，從而達到減少犯罪、預防新的犯罪和控制犯罪總量的目的。

4防止刑事被害人信訪，維護正常的司法和社會秩序，實現公平與正義，構建和諧。刑事被害人因犯罪行為遭受物質和精神損失而陷入生活困頓或出現身體殘疾后，因既無法從犯罪嫌疑人或被告人處獲得賠償，也不能獲得其他救助和補償的情況下，他們極有可能在各個職能部門間多頭重復信訪。因此，實施刑事被害人救助制度將有效防止被害人無序信訪，維護正常的司法和社會秩序，有明顯的“止血”作用。

二、對刑事被害人實施救助存在的主要問題

(一)現行刑事法律制度設計存在缺陷

我國《刑法》第36條規定：“由于犯罪行為而使被害人遭受經濟損失的，對犯罪分子除依法給予刑事處罰外，并應根據情況判處賠償經濟損失。”這一規定的主要問題有三個，一是沒有賦予被害人及其近親屬在得不到犯罪分子賠償或足額賠償的情況下，有向國家申請救助或補償的權利。二是沒有賦予因案件未破、犯罪行為人未歸案。或因案件證據問題犯罪行為暫時不能被追究刑事責任的刑事被害人有向國家或其他救助團體提出救助的權利。三是對犯罪分子判處賠償經濟損失的規定與被害人所受的經濟損失之間缺乏直接關聯，也就是說，被害人并不能從中彌補自己因遭受犯罪所受到的損失。

(二)缺乏足夠穩定的資金保障

對刑事被害人實施救助不僅是司法制度改革的問題，更是一個普遍社會問題。當前，由于省級以下(含省級)公檢法機關的經費保障均依賴各自相應的地方財政，缺乏統一獨立的財政預算。在相對有限的財力范圍內，各地黨委政府首先考慮的是保障公檢法機關正常辦公辦案的需要，對這種所謂的超出法律規定的刑事被害人的救助款項列入專項財政預算。各級地方黨委政府缺乏內在的動因。各試點單位通常的做法是爭取臨時性的資金對個案被害人進行救助。一些地方雖然建立了專門的救助資金，但畢竟數量有限又缺乏穩定的后續資金來源，往往難以為繼，即便構建了刑事被害人救助制度，實施起來也只能時斷時續。

(三)犯罪人賠償被害人具有有限性和局限性

我國《刑事訴訟法》77條規定：被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質損失的，在刑事訴訟過程中，有權提起附帶民事訴訟。這一規定雖然賦予了被害人提起附帶民事訴訟的權利，但也存在明顯的不足。被害人只能針對遭受的物質損失提起附帶民事訴訟，遭受精神損失而提起附帶民事訴訟的權利被排除。。另外，司法實踐中，我們經常看到被害人因被告人無經濟賠償能力或賠償能力不足，甚至有賠償能力但因執行死刑而拒不賠償，使得被害人提起附帶民事訴訟獲得賠償的權利落空。因此，在這種情況下，必須給被害人建立新的解決渠道，包括國家的補償和社會的救助。

三、我國開展刑事被害人救助的現狀

(一)開展刑事被害人救助的立法背景

2005年12月，中央政法委在下發的《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》中提出：“探索建立特困群體案件執行的救助辦法。各地可積極探索建立特困群體案件執行的救助基金，對于雙方當事人均為特困群體的案件，如刑事附帶民事賠償，按一定程序給予申請執行人適當救助，解決其生活困難，維護社會和諧穩定。”2006年，刑事被害人救助試點工作正式在全國開展。2007年1月，在全國高級法院院長會議上，最高人民法院提出了“研究建立刑事被害人國家救助制度”。2007年1月，《最高人民檢察院2007年刑事申訴檢察工作要點》中提出：“有條件的地方可以試點建立刑事被害人補償機制。”2008年12月，全國人大常委會辦公廳相關負責人透露，刑事被害人救助制度已納入司法體制改革總體方案。2009年3月，最高人民法院《人民法院第三個五年改革綱要(2009-2013)》明確提出，要建立刑事被害人救助制度。對因受犯罪侵害而陷入生活困境的受害群眾，實行國家救助，研究制定人民法院救助細則。

(二)開展刑事被害人救助的現狀

在實踐摸索中，雖然刑事被害人救助制度在我國沒有建立，但在處理一些特殊重大案件上，對被害人救助的渠道在不斷擴大。2006年至2007年，北京、浙江、

江蘇、福建、廣東、江西、四川、河南、甘肅等十幾個省市的部分法院建立了刑事被害人救助機制。淄博市政法委、市中級人民法院出臺《關于建立犯罪被害人經濟困難救助制度的實施意見》，河南省高院先后制定《關于刑事案件被害人特別困難救助的實施辦法》、《關于刑事案件被害人特別困難救助發放辦法》，青島市委政法委、青島市中級人民法院、青島市財政局聯合發布《青島市刑事案件受害人生活困難救濟金管理辦法》及其《實施細則》。2009年5月21日，江蘇省十一屆人大常委會第九次會議批準了全國首部關于對刑事被害人進行國家救助的地方立法一～《無錫市刑事被害人特困救助條例》，首次以立法形式明確政府在開展刑事被害人救助中的責任。各地通過嘗試試行被害人救助制度。對在刑事訴訟中因受到犯罪行為的侵害無法通過其他途徑獲得賠償而導致家庭生活極度困難的被害人發放救急資助專用基金，有效地緩解了社會矛盾，促進了社會穩定，收到了很好的社會效果和法律效果。

四、建立我國刑事被害人救助制度的構想

(一)救助的原則

救助原則應包括必要性原則，即被告人賠償、社會保險、社會救助等途徑窮盡后，國家才給予補償：公開原則，即制度、程序及資金的管理應公開，救助的范圍、條件、對象等要公開，確保救助工作公正、有序；及時性原則，即救助程序不能過于繁雜，程序的設計和運行要科學、高效，作出決定的周期不能太長，在盡可能短的時間內完成救助；申請原則，即只有在刑事損害賠償無法實現或基本不可能實現的情況下才能依被害人的申請提起。一般情況下國家不應當主動提出救助：一次性原則，即國家只對被害人救助一次，救助金一次性發放，之后生活仍困難的，納入城鄉最低生活保障體系；補充性原則，即刑事案件被害方只有在無法獲得犯罪人即時賠償，且無法通過其他途徑獲取社會保險、單位救濟的情況下，才能獲得救助。國家救助是被害人獲得救助的最后手段；有條件取得補償原則，即對被害人的救助只能解決其緊急生活困難，不能作為其生存或生活的方式。

(二)救助的對象、條件及范圍

每個被害人的具體被害情況不同，被害原因各異，加上國家物力、人力的有限，在實踐中對每一個被害人都進行補償還缺乏可操作性。綜合其他國家情況，考慮到我國的實際情況，現階段刑事被害人救助對象應限定為遭受人身傷害的被害人以及遭受重大財產損失的被害人，且被害人系家庭經濟困難，因犯罪行為導致生活無著落或者無力承擔基本醫療費用。救助的條件一是被害人因犯罪行為陷入嚴重生活困境；二是被害人不能從犯罪人及其他方面獲得物質補償。對被害人存活的只補償其本人，被害人死亡的，他的遺屬可以請求國家救助金。申請順序可以參照我國《繼承法》，依次為：(1)配偶、子女、父母；(2)兄弟姐妹；(3)祖父母、孫子女。同時，其近親屬必須是依賴被害人扶養維持生活的。但對下列情形應不予救助：(1)犯罪行為的發生，被害人有重大過錯，并已為生效判決所確定的；(2)有權提起附帶民事訴訟但自動放棄的；(3)被告人及其親屬愿意補償被害人的損失，但被害人或其近親屬予以拒絕的。

(三)救助的方式

以國家救助和社會救助相結合的方式進行。對于已經過訴訟程序而未解決的，實行國家救助為主、社會救助為輔的方式進行；對于未偵破或未經過訴訟的，實行社會救助為主、國家救助為輔。

(四)救助基金的來源

目前，我國由于受到物質條件的限制，應當設立被害人救助專項基金，以減輕國家財政負擔。專項基金主要來源于：一是財政撥款。國家將每年財政預算中的一定比例用以救助因犯罪遭受損害的刑事被害人。二是因犯罪人所得。主要是國家對犯罪所判處的罰金和變賣罰沒物品所得的錢款以及監獄罪犯的勞動收入中按一定的比例進行提留。這樣既有利于實現刑罰的目的，又可充實專門基金，實現對刑事被害人的保護。三是社會捐助。可以通過慈善機構向企事業單位和個人募捐，也可以在全國范圍內發行被害人救助彩票，采用這種方式既可以較容易、快捷地籌集資金，還可以在相當大的范圍內對公民進行法制宣傳和人道主義教育。被害人救助基金由國家財政部設立專門基金管理機構進行管理，保證專款專用。

(五)救助的金額

可以對救助的最高數額做出規定，各地根據本地的實際情況可以有些浮動，在對具體案件被害人進行補償時，應綜合考慮被害人的實際情況、具體案情和當地的經濟水平等因素來確定最終的金額。

(六)救助的主體

作為一種國家制度，救助或補償的主體是國家，公、檢、法或其他機關只是代表國家履行具體的職能。可以成立刑事被害人國家補償委員會，對因遭受犯罪損害又無法獲得賠償的被害人及其近親屬，通過法律程序給予一定的經濟補償。

(七)救助的決定機關

公安、檢察、法院、司法、民政等部門都可以作為救助的決定機關，并可在決定機關下設專門負責救助事項的刑事被害人救助委員會。具體由哪個部門負責需要綜合考量以下因素：一是效率性，決定機關必須能夠迅速有效地作出決定，以解被害人燃眉之急，以節約經濟成本；二是專業性，決定機關必須具備相應的法律專業知識，否則無法審核。

(八)救助的程序

第一，申請。符合救助規定條件的被害人在法定期限內可向案件管轄地的決定機關提出書面申請，如果被害人死亡或者因為重傷不能親自申請時，其近親屬或其委托的代理人可以代為申請。第二，審查。符合救助條件的被害人遞交申請之后決定機關應當立即開始審查。審查包括如下內容：審查救助申請書，重點查明被害人家庭經濟情況、加害人家庭經濟情況以及被害人配合司法機關情況等；審查醫療情況和財產損失情況，包括傷害的部位及程度、實際支出的醫療費用、后續治療維護費用、重大財產損失的數額等；調查被害人是否從保險機構以及其他社會救助機構獲得經濟援助等；調查該案件的刑事和附帶民事審判的結果以及執行情況。在收到申請之日起7日內完成以上工作。第三，決定。決定機關應當在審查結束后的3日內作出是否對被害人進行救助的書面決定。決定救助的應當在3日內一次性足額支付。