對現行民事執行監督制度的反思及改進

曹普卿

近年來，法院“執行難”、“執行亂”被廣為關注，也是每年全國人大會議上的熱點議題。最高人民法院為此也出臺了大量民事執行監督的規范性文件。包括執行局實行垂直領導體制和引入對抗機制，但實踐中收效甚微，似乎成為無法治愈的頑癥。我們認為，首先我們需要對現行監督體制冷靜把脈，客觀地進行利弊分析，然后方能找出對策。

一、執行監督的必要性分析

按照通說，執行權兼具司法權和行政權的雙重性質，執行權屬于司法權，執行實施權則屬于行政權。民事執行權的這種雙重屬性使得它在運行的過程中更具有攻擊性和隨意擴大的危險，如果不加以有效的監督和規制，民事執行權則有可能演變成合法的暴政。事實上，這種擔心絕非臆想，現實中執行人員動輒以拘留作為強制執行的手段，任意追加第三人、故意錯誤執行案外人財產的情形屢見不鮮。一般意義上的行政權尚需受到嚴格的制約監督，民事執行更應該如此。

近年來，在民事執行領域暴露出來的“執行難”、“執行亂”主要表現為：(1)違法執行，執法不公。如，濫用執行權力，強迫當事人和解；執行案外人的財產，造成重大經濟損失等等。(2)民事執行中職務犯罪時有發生。如，執行人員私分或者變相私分執行款項；執行中索取或者收受當事人賄賂等等。(3)民事執行中地方保護主義、行政干預客觀存在。在中國特殊的國情下，地方領導片面理解本地區經濟發展，為了本地區、本部門的利益，以“講政治”、“穩定壓倒一切”的名義直接干預案件執行，甚至不惜動用行政權力阻撓法院執行，使得法院執行部門和執行人員面對重重壓力只能徒喚奈何。

為破解上述執行難題，人民法院進行了重大的改革。一是建立上下統一領導的執行局管理體制；二是在執行程序中引入對抗機制。以當事人主義重塑執行程序。垂直領導的執行局管理體制固然有利于克服司法地方保護主義和部門保護主義，對解決執行方面最為棘手的“執行難”問題有所裨益。但這種垂直領導的體制從根本上突破了《憲法》和《人民法院組織法》對上下級法院審判監督關系的定位，合憲性方面值得商榷。執行中貫徹當事人主義是本次民事訴訟法修改中治愈執行頑癥的一個新思路。集中體現在《民事訴訟法》新增設的第202條、第203條和第204條。上述新內容賦予當事人、利害關系人及案外人相應的執行異議權、復議權和訴訟權以對抗法院執行部門的拖延執行、胡亂執行行為。應當說新修改的民事訴訟法中對于執行程序的細化和完善在一定程度上有助于破解執行難的困境，但仍然存在一定的制度隱患：第一，原203條雖然賦予當事人以督促權，但由于并未就責任主體作出規定，難以杜絕在原法院執行部門和上級機關產生相互推諉、踢皮球的情形；第二，第204條對于執行確有錯誤的生效判決、裁定且無法執行回轉的情形下，當事人、案外人除事后毫無意義的再審程序外缺乏及時救濟手段：第三，由于對提出異議、復議和申訴的理由的審查、裁定是由本院執行部門或其上級法院作出的，這種排斥外人監督的關門審查是否會蛻變成一種認認真真走過場的形式主義，值得思考。

客觀地說，人民法院對于執行工作的決心不可謂不大，組織不可謂不嚴密，監督規范不可謂不多。但令人遺憾的是，執行中的違法違規甚至職務犯罪現象并未得到有效的遏制。人民法院對于執行監督工作的努力已經在很大程度上為司法權威的日益削弱所消解。執行者自己事先制定制度、事中獨立執行、事后自我監督，是根本無法獲得邏輯上的兼顧，這是目前監督方式一出生就攜帶的自身無法克服的致命基因。

令人沮喪的現實需要我們目光越過現有的監督方式自身進行重新審視。

二、檢察機關對民事執行進行監督的正當性分析

(一)體制內外監督的比較分析

上文已經對民事執行進行外部監督的必要性作了分析和論證，但由于外部監督主體的不明確，導致外部監督主體泛化，在一定程度上對人民法院的執行工作形成了不當的干預，削弱了執行部門的權威。外部監督依照監督來源、監督方式可以分為體制內監督與體制外監督。體制內的監督是法律監督機關按照法定的程序進行的事后監督。具體到我國，體制內監督專指人民檢察院對民事執行的監督。其監督方式則多以提起抗訴、現場監督、發出檢察建議、暫緩執行、糾正違法等方式進行。體制外的監督是行政機關、社會團體、個人等以非法定的方式進行的事中、事后的監督。體制外監督主體在我國現行的司法實踐中主要表現為各級人民代表大會、黨政首長、工青婦聯、新聞媒體等，監督方式通常以批示、情況反映、檢舉信、新聞報道、媒體曝光等形式對個案進行的監督。

體制外監督主體在對司法公正起到積極促進作用的同時，其負面效應也相當明顯。首先，各類監督主體在職能和性質上的不同，決定了其所秉持的標準也必然有所差異。判斷主體和判斷標準的多元化，容易對司法本身造成混亂；其次，各種監督主體在進行監督的過程中，經常對執行中的案件作出批示，有的內容可能對當事人造成誤導。這種狀況，會影響公眾對執行工作的認同和遵守，促使人們把注意力轉移到通過非司法程序解決沖突的途徑上來。

不難看出，與體制外的監督相比較，體制內的監督由于其運行方式受到法律程序的嚴格規制和保障，具有規范性的特征，克服了體制外監督易于表現出來的監督情緒化、隨意性強的弊端，同時由于監督者與被監督者同屬法律共同體，專業化的稟賦促使其在監督運行時能夠加以適當的自我克制，監督效果也是顯而易見的。與體制外監督相比是一種更為成熟、理性的監督機制。

在一個民主、法制社會里，體制內監督與體制外監督存在一種此消彼長的關系。在體制內監督缺位或者渠道不暢的情況下，體制外監督便以各種形式表現出來。在現階段，法院執行部門無法通過內部監督解決自身存在的根本問題，人民檢察院作為體制內的監督的缺位，遂使游離于體制之外的社會監督填補外部監督空缺。其結果是，看似廣泛全面的監督非但不能有效地解決固有的問題，反而使其更加混亂。

(二)人民檢察院行使民事執行監督權的正當性

應當說，人民檢察院對于民事執行監督是有充分的法律依據的。《憲法》第129條明確規定：“人民檢察院是國家的法律監督機關，對法律適用和實施進行監督。”憲法在賦予人民檢察院法律監督權的同時，并未對監督的范圍作任何限制性的規定。所以，應當以此為基礎對民事訴訟法和其他相關性規定進行正確解讀。根據《民事訴訟法》第14條的規定，人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督，這是民事訴訟法的一項基本原則。既然是基本原則就應當成為統率性規范，貫穿于民事訴訟活動的始終。問題的關鍵在于對該條文中“審判”二字的理解。這也是對民事執行進行檢察監督持反對態度者的主要的理論前提。

反對者以最高人民法院于1995年作出《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》為代表。該批復排除了人民檢察院對民事執行中裁定的抗訴權，顯

然是基于以下理由：一是《民事訴訟法》第14條既然規定人民檢察院只能對民事審判活動進行監督，而執行不屬于審判程序。按照“法未授權即禁止”的公權力行使原則，檢察監督權理所當然不應涵蓋執行領域；二是從體系解釋的角度，關于檢察監督的規定列入民事訴訟法第二編，執行程序中并未見類似規定，故認為檢察機關對于民事執行進行監督于法無據。

贊成者認為以上述理由排斥人民檢察院的執行監督權是站不住腳的：其一，《民事訴訟法》第14條中的“審判”與第二編中的“審判”是位階不同的兩個概念。前者是上位的概念，包括審判程序之外的執行活動。最有力的依據是：1991年4月2日，時任全國人大常委會副委員長王漢斌所做的《關于民事訴訟法<試行>修改草案的說明》中，明確提到“執行是審判工作的一個十分重要的環節……”。顯然，作為立法者的意圖已經非常明顯，第14條所指“審判”與第二編中的“審判”相比顯屬上位概念，對后者應當進行擴充解釋；反之，如果僅對總則中的“審判”二字作狹義解釋，《民事訴訟法》第6條所規定的“人民法院獨立行使審判權，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉”，人民法院行使執行權也就于法無據了；第二，民事訴訟法把所有人民法院使用裁定的范圍都規定在第二編審判程序第140條，然后又在第187條(修改前第185條)規定人民檢察院有權對生效判決、裁定按照審判監督程序提起抗訴。從法律條文的安排來看，也從側面反映了立法機關在立法時已然把人民法院在執行中作出的裁定列入人民檢察院監督抗訴范圍。

我們認為人民檢察院對民事執行的抗訴權是不容置疑的。之所以出現上述錯誤的理解，是與片面對待法律解釋的方法分不開的。就法律解釋的方法而言，文義解釋是首要的和基本的解釋，但絕非唯一的解釋。“法律條文，經文義解釋或者其他解釋方法，得出兩個不同的意見，各個解釋意見均有合理的理由，則應當采立法解釋以探求立法者原意”。前已述及，立法者對于審判的含義已經通過對立法草案的說明的形式予以明確化，無需探究。

需要指出的是，全國人民代表大會常務委員會早在1981年發布的《關于加強法律解釋工作的決議》中明確指出：最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性分歧，報請全國人民代表大會常務委員會解釋或者決定。在事涉檢法兩家對同一法律規范存在重大爭議的情況下，在關乎人民檢察院的法律監督權行使的問題上，人民法院單方面以批復的形式作出規定，顯然超越其職權。嚴格地說，是一種違憲行為。

三、人民檢察院對民事執行進行監督的可行性分析

人民檢察院作為國家的專門性法律監督機關，有效地對上述兩種監督方式進行了優化組合，既保證了體制內監督的有序化，同時又避免了外部監督泛化對正常執行工作的干擾。有助于從制度上解決執行中的諸多問題。

(一)專門性的法律監督機關地位決定了其監督的權威性

為了防止權力的腐敗，西方憲政國家一般是通過黨派對立競爭和三權分立來實現權力的制衡的。我國是人民民主專政的社會主義國家，同這種國體相適應的政權組織形式是人民代表大會制度。人民代表大會作為國家的最高權力機關。有權對其產生的諸多權力實施監督，但這種監督是宏觀的和對國家、社會重大事項的監督，而不可能是經常的、具體的監督，因此人民代表大會授權人民檢察院對國家權力運行中的有關法律實施、適用進行監督，以保障國家權力運行的合法性。人民檢察院的法律監督權取得了憲法性地位，最高層次的監督地位不僅使人民檢察院行使民事執行監督權名正言順，而且保證了監督的權威性。這與目前民事執行內部監督停留在低層次的內部操作程序上相比，其優勢是不言而喻的。

(二)人民檢察院法律監督的專業性決定了監督的有效性

人民檢察院嚴格按照法律程序行使監督權，具有較強的規范性特征，避免了隨意性、主觀化。該監督運行方式符合法治社會權力運行的常態和規律，同時民事行政檢察人員的專業性和專門化保證了監督的有效性。

(三)各級人民檢察院的領導關系保證了靈活的協調機制，與法院執行部門的領導機制較好地銜接起來

《憲法》和《人民檢察院組織法》規定各級人民檢察院之間是上下級的領導關系，這有利于檢察機關整合全國資源、形成縱向指揮有力、橫向協調緊密、反映迅速靈敏、運轉高效有序的工作機制；更重要的是，它能夠與人民法院民事執行部門垂直領導關系相互協調，將檢法兩家的改革有機銜接起來，形成協調統一的法律執行機制和法律監督機制。

(四)有利于及時發現和查處民事執行中的職務犯罪行為

執行中的問題背后往往隱藏著法院執行人員的違法行為甚至職務犯罪行為。與執行難、執行亂的表面現象相伴隨的另一種現象則是執行工作中職務犯罪相當突出。一個明顯的例子是，雖然執行人員占法院審判人員總數的比例較低，但執行人員涉嫌職務犯罪占法院審判人員職務犯罪總數的比例較高，有的地方甚至接近一半。加強民事執行的檢察監督，有利于及時發現和糾正民事執行中的違法行為，把執行人員的腐敗行為控制在違法階段，防止損失的擴大；同時，加強民事執行的檢察監督，有利于及時發現和固定執行人員貪贓受賄的線索和證據，帶動和促進職務犯罪的初查工作。

實踐證明，檢察監督對法院的執行工作并沒有負面影響，檢察機關通過對違法執行人員的糾正和職務犯罪的查處，有利于維護審判的權威和人民法院的執法形象、重新恢復人民群眾對司法的信心。因此，檢察監督是民事執行制度改革這一系統工程的重要環節，對于保障民事執行活動的依法進行具有不可替代的作用。