民事檢察監督亟待解決的幾個問題

石 晶

編者按：民事檢察監督作為檢察機關法律監督的一項重要內容，但由于現行法律規定的不完善和檢法兩家理解上的分歧，導致民事檢察監督的弱化。本期專題結合現行法律規定和相關司法解釋，從民事檢察監督的范圍、程序、方式、職權及改進途徑等幾個方面做一些有意探討，以期對民事檢察監督工作有所裨益。

基于實證分析，近年來出現的司法不公或司法腐敗主要產生于民事案件。究其原因，在民事案件的審理和執行中難以發揮體制外的監督制約(特別是民事檢察監督)當為其癥結所在。因此，強化并完善民事檢察監督應為司法體制改革的重中之重。我們認為，要強化并完善民事檢察監督，既要澄清認識上的一些分歧和誤解，也要解決實務中的一些具體問題。概而言之，目前完善民事檢察監督亟待解決下列問題。

一、民事檢察監督的范圍和程序的界定

按照修訂后的《民事訴訟法》第187條的規定，民事檢察監督的范圍應是各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定。對于人民法院業已生效的判決和裁定，只要存在著《民事訴訟法》第179條列舉的所認定事實的主要證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序等十三種情形和徇私枉法裁判的事實，不僅當事人有權申請再審，而且檢察機關也有權提出抗訴。因此，對于民事檢察監督的范圍既不能做擴張解釋，不能將完善民事檢察制度視為為檢察機關爭權；同時也不能做縮小解釋，縮小解釋就是對法定職權的不行使和不作為，實質上就是失職。

在實踐中，對于民事檢察監督的程序也有著不同的認識。有人認為，民事檢察監督應當是訴訟程序中的事后監督；有人則認為民事檢察監督與刑事訴訟檢察監督一樣，都應當是對訴訟全過程的監督，可分為事前監督、事中監督和事后監督三個階段。我們贊成事后監督的主張，因為全過程監督的觀點并無法律根據。根據現行法律的規定，民事檢察監督的范圍已被限定為法院的生效判決和裁定，這就意味著民事檢察監督只能在法院生效判決和裁定做出后方能啟動，是對生效判決和裁定的評價和監督。法律做出這樣的規定和限定是有法理依據的，其目的在于確保法院審判活動的獨立進行。至于在案件審理過程中因法官違法而引起的檢察機關的介入，在實質上不屬于民事檢察監督，而是檢察機關在行使其他法律監督職能，即職務犯罪偵查職能，不能將二者混為一談。

二、民事檢察監督應當的方式

按照現行法律規定，民事檢察監督的主要方式應是對業已生效的判決和裁定提起抗訴。對此，有人認為民事訴訟的特點決定了采用刑事訴訟中的抗訴方式進行監督并不科學，提出了應當采用“再審令”或“再審決定權”等概念或方式，不再使用抗訴概念。我們認為，民事檢察監督仍應采用抗訴概念和方式，而不宜用其它概念取而代之。這主要是因為抗訴概念和制度經過幾十年的實踐，已經為民眾所接受和熟知，成為較為成熟的監督方式和制度。而采用“：再審令”或“再審決定權”等概念或方式，不僅無益于準確界定檢法關系，而且還可能導致新的無法解釋的制度障礙。盡管檢察機關的抗訴必然導致再審程序的啟動，但就法理而言，絕不是檢察機關對法院再審的命令，也不是檢察機關對法院再審的決定，須知按照法律對檢法關系的規定，檢察機關既無權對法院發號施令，更無權代替法院作出再審決定。檢察機關的抗訴雖然可以引起再審程序的啟動，但再審仍是法院自己的決定。因此，我們主張民事檢察監督應當堅持抗訴概念、方式和制度，而不應以可能引起更大歧義的“再審令”或“再審決定權”取而代之。

三、應否賦予檢察機關調閱審判卷宗的權利

檢察機關對于抗訴的案件應當有權調閱審判卷宗。這本來是一個不證自明的問題。卻又是困擾民事檢察實踐多年而長期未能解決的問題。對此，我們認為既然法律賦予了檢察機關民事檢察監督的權力。理所當然就應當賦予檢察機關調閱民事案件卷宗的權力。這不僅是檢察機關決定是否提出抗訴的基礎，也是民事檢察監督的前提條件，直接決定著案件抗訴的質量。至于以審判卷宗的安全、保密為由拒絕調閱卷宗，都沒有合法的依據和正當的理由。因為在明確檢察機關有權調閱審判卷宗的同時，法律自然會對由此所產生的責任和后果作出相應的規定，在賦予檢察機關這一權利的同時。當然也要對檢察機關和檢察官的保管、保密義務等作出規定。

四、應否賦予民事檢察部門初查權或偵查權

在民事檢察監督的過程中，如果發現法官有貪污受賄或徇私枉法等行為，民事檢察部門能否直接立案進行初查或偵查，是一個至今仍有爭議的問題。對此，我們的基本認識是：職務犯罪偵查權是法律賦予檢察機關的權力，至于在檢察機關內部該項權力如何行使，應由檢察機關基于職能行使的需要自行決定。因此，最高人民檢察院賦予民事檢察部門初查權或偵查權是有依據也是必要的。但是，在該項權力由民事檢察部門行使的過程中，也出現了一些問題。據了解，確有部分案件，因民事檢察部門未能正確處理。從而導致案件久偵不破、久拖不決甚至無法繼續辦理的尷尬局面。在這種情況下，又有一些人對由民事檢察部門行使該項權力提出了質疑。我們認為，對此既不能因噎廢食，徹底否定由民事檢察部門行使該項權力；同時也要認真反思，實事求是地評價本院民事檢察部門初查或偵查的能力，根據案件情況、偵查能力等統籌協調，既不宜千篇一律、不加分析地一律賦予，也不宜不分青紅皂白地一律廢止。

五、應否將執行環節納入檢察監督的范圍

檢察機關能否對民事執行實施法律監督。也是一個一直有分歧、有爭議的問題，同時也是現行法律未加明確的問題。而現實的實際情況是：許多違法行為都發生于執行環節，因民事執行環節缺乏必要的法律監督，導致個別執行法官在執行過程中恣意妄為，甚至唯利是圖，將執行變成斂財、受賄的途徑。對生效判決，有利可圖的或不擇手段地執行，或想方設法地不予執行；無利可圖的或千方百計地予以拖延、搪塞，或以種種借口歸之為“執行難”。司法實踐業已證明，對于民事執行是否實行檢察監督，實際上已不是一個理論判斷的問題。而是一個價值判斷問題。在目前執行環節案件頻發的情形下，已經無需更多地去論證或探討實行檢察監督的理由，而是要毅然決然地實行對執行環節的檢察監督。應當強調的是，檢察機關對執行環節的監督應是對執行違法案件的監督，如執行程序違法、執行人員徇私枉法等。因此，這種監督并不涉及對生效判決和裁定正確與否的評價，也無需采用抗訴手段，而是對執行法官違法行為的監督。這種監督在實質上就是對職務犯罪行為的偵查活動，因而是檢察機關的法定職權，是有明確法律依據的，而無需法律另行授權。當然，為使該項權力得到更進一步的明確，在民事訴訟法的執行程序部分增加檢察機關執行監督的規定仍有必要。

六、檢察機關能否提起民事公訴

檢察機關能否提起民事公訴，首先取決于對檢察機關在此類訴訟中的角色定位。有人認為，檢察機關提起民事公訴就是把自己淪為政府律師，而這種定位是與法律監督機關的定位相悖的，檢察機關不應將自己作為政府律師或民事訴訟當事人，因此檢察機關不能提起民事公訴。我們認為這種認識是有問題的，實際上檢察機關在民事公訴中的地位完全取決于法律定位，如同刑事訴訟一樣，檢察機關提起民事公訴也完全可以由法律將檢察機關定位為國家公訴人，而并非政府律師。只要做出這樣的法律規定，檢察機關在提起民事公訴時的地位就與提起刑事公訴時的地位完全一致，均為國家公訴機關，并不存在角色的錯位。

其次，檢察機關能否提起民事公訴還取決于對公益訴訟是否實行壟斷主義。就刑事訴訟而言，主要有公訴壟斷主義和公訴分散主義兩種模式。在實行公訴分散主義的國家，有權提起刑事公訴的不僅有檢察機關，還有海關、稅務機關、環境機關和警察機關等；而在實行公訴壟斷主義的國家，除極少數自訴案件外，刑事公訴由檢察機關壟斷進行，只有檢察機關有權代表國家提起公訴。我國在刑事訴訟中采取的是公訴壟斷主義，檢察機關是唯一的國家公訴機關。如果在民事公訴案件中也實行公訴壟斷主義，就應明確規定檢察機關有權代表國家提起民事公訴。

最后，檢察機關能否提起民事公訴，還取決于如何界定民事公訴案件的范圍，以及如何處理檢察機關與其他國家機關之間的分工和關系。對于檢察機關有權提起民事公訴的案件，我們主張應限于國家利益訴訟和社會公益訴訟兩類案件。除這兩種案件外，應當排除民事公訴的可能。就是這兩類案件由誰做公訴人，也可實事求是地做出分析。如果采取公訴壟斷制度，就應將公訴權賦予檢察機關；如果實行公訴分散制度，就應明確規定稅務機關、國資委、環保局等是此類案件的公訴機關，在涉及國家利益和社會公益的案件中，應當由這些機關代表國家提起訴訟。為了確保國家利益和公共利益，就是在實行公訴分散的制度下，也應規定檢察機關在上述機關怠于履行職權時，有權代為提起公益訴訟。以此作為公訴分散制度的必要救濟或補充。