行政賠償主體范圍劃分界限

石　卉

摘要 行政賠償作為國家賠償的一種,形式客觀上存在著侵權主體、賠償義務主體、賠償責任主體相分離的特點。本文指出行政賠償侵權主體范圍具有階段性的特征,厘清我國現階段行政侵權主體的范圍對我國國家賠償制度的完善有著現實意義。

關鍵詞 國家責任 行政賠償 侵權主體

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-329-03

1989年,在我國民主法制建設史上具有里程碑意義的《行政訴訟法》頒布實施,該法不僅賦予了公民、法人和其他組織對行政機關具體行政行為不服可以上訴的權利,同時該法的第九章對行政賠償責任的構成要件、賠償義務主體、賠償程序、追償及賠償費用來源等作了較為全面的規定,暫時緩解了《憲法》第41條公民求償權只有權利設定沒有法律實際保障實現的尷尬局面,1995年開始運行的《國家賠償法》更是成為我國行政賠償制度逐漸走向成熟的標志。行政賠償制度作為構建國家賠償體制的突破口在我國已經有了近20年的實施經驗,在運行過程當中不免遇到各種各樣的質疑和困難,其中對行政賠償各類主體的探討似乎并不熱烈,筆者認為在國家賠償的語境下厘清行政賠償侵權主體的范圍從而牽一發而動全身以期能夠對我國行政賠償制度的進一步完善有所裨益,其中若干個人淺陋之見,為現有理論通說所摒棄,貽笑大方。

一、主體要件究竟意味著什么

說道底行政賠償的性質屬于國家賠償,因此在討論主體要件的問題時不能拋棄國家賠償這個整體的語境,對行政賠償侵權主體的界定同樣不能拋開國家賠償侵權主體的大前提。國家只對特定主體的侵權行為承擔賠償責任,而主體要件即是為了確定國家對哪些組織或者個人的侵權行為負責賠償。各國對國家賠償責任主體要件的認識和理解不盡相同,在國家賠償制度實踐中也各存差異,國家賠償制度比較發達的國家其范圍比較寬泛,相應地對侵權主體的限制較少,因而主體要件被其他要件所吸收,比如法國和德國。①主體要件的隱退,實際上意味著國家賠償歸責行為的主體是以侵權當時所從事的行為是否具有公權力性質而定的,而不是以從事該行為的人的身份為依據。可以說,主體要件的存在與否以及存在張力的大小實質上反映出了該賠償制度的成熟程度。

任何一個國家的法制建設都沒有捷徑,不可能一蹴而就,國家賠償制度的構建、完善和成熟需要長期的實踐以及結合本國的實際情況。不論是法國或是德國,其國家賠償責任的主體要件也不是一開始就遭到否定,而是適應國家形式的需要,經歷了一個由強到弱的過程。《魏瑪憲法》第131條所指的公務員僅限于“官吏”,之后在行政權不斷延伸,行政主體日益多元化的趨勢下,法院的判例對公務員的含義作了擴充解釋,凡實質上執行公務過形式上就任公職者,都屬于國家賠償法意義上的公務員,構成國家侵權的主體,現行德國基本法則將“官吏”修改為“任何行使公權力的人”,即以行使公權力為國家賠償責任的認定標準,而不論其主體的法律身份。②

國家賠償制度比較發達的國家法制實踐中主體要件的被吸收與隱退并不意味著從學理上對其進行梳理就失去了意義,更不能說主體要件對任何國家的國家賠償制度發展沒有價值。恰恰相反,我國國家賠償制度仍處于“暖身”階段,國家賠償的范圍相較而言還很有限,最為關鍵的是我國行政法仍是以行政權力為核心體系,在這種現實行政背景下,明確主體要件,厘清侵權主體范圍就有著極為現實的意義。

二、行政賠償中的主體

《國家賠償法》第二條上書“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的”、“國家賠償法由本法規定的賠償義務機關履行賠償義務”;第五條則出現了這樣的表述:“屬于下列情形之一的,國家不承擔賠償責任”,請注意法律規定中的字眼:“違法行使職權侵犯”、“賠償義務機關”、“承擔賠償責任”,這些字眼其實界定了國家賠償的主體類型:賠償責任主體、履行賠償義務的主體,侵權行為主體,這同樣也是行政賠償的三大主體。

(一)國家是明確的賠償責任主體

就國家賠償責任主體而言,毫無疑問是國家。確立國家責任是一個國家從人治走向法治的重要標志之一。在人治的背景下政府抱著“主權豁免理論”的尚方寶劍,對自己的行為不負責任或者僅僅承擔有限責任。19世紀中葉以前對于國家機關及其工作人員的侵權行為沒有哪一個國家明確承擔賠償責任,直至19世紀末20世紀初,隨著國家職能的迅速擴展,國家的侵權現象日益增多,加之民權運動的高漲人民對缺乏救濟手段日益不滿,國家主權豁免理論不斷遭到口誅筆伐導致一些國家被迫在有些領域放棄國家主權豁免的觀念。法國此時將國家行為分為統治行為、管理行為和權力行為,對于類似征兵、課稅、立法及司法等統治行為國家仍享有豁免權;對執行公務、管理公共財產等管理行為,國家承擔賠償責任;對郵電、航空等私經濟行為,國家依照民法承擔賠償責任。第二次世界大戰敲響了人權的戰鼓,隨著世界經濟社會的迅速發展,各國民主政治和人權事業也取得長足的進步。許多國家開始通過判例、立法確立了國家賠償責任:瑞士的《聯邦與雇員賠償責任法》、美國的《聯邦侵權賠償責任法》、英國的《王權訴訟法》以及日本的《國家賠償法》,各國紛紛立法的行動彰顯了國家責任已經進入了明確化,肯定化,普遍認可化的階段。國家對自己的行為承擔責任,國家負有賠償義務已經得到各國普遍的認同。

我國對國家責任的認同對國家賠償的肯定也不能逃脫法制進程的固有軌跡,我國行政法學家應松年教授將我國對國家責任的制度性確立分成四個階段:第一階段是新中國成立前國民黨時期裝點門面的國家賠償制度雛形,其間1934年的憲法草案中“凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害并得依法律向國家請求賠償”的表述標志著中華民國正式承認國家賠償責任;第二階段是中華人民共和國成立前中國共產黨領導的新民主主義政權以政策維系的國家賠償制度;第三個階段以1989年《行政訴訟法》頒布為標志,國家賠償制度取得了突破性的進展;最后以1994年通過的《國家賠償法》為截點,正式建立了國家賠償制度。

國家是當然的賠償責任主體,行政賠償作為國家賠償的一種,其責任主體不言而喻非國家莫屬,國家承擔行政賠償的責任,這是探討行政賠償所有問題的最大前提。

(二)履行賠償義務的主體

國家對于自己設立的和雖然不是自己設立但確屬代表自己行為的各種機關和組織的公務行為承擔賠償責任。但是,由于國家是抽象的主體,因此其承擔賠償責任必須通過其隸屬的一定的具體化了的主體來進行,這些具體化了的主體即所謂的履行賠償義務的主體。根據國家行政法的規定就行政賠償而言,行政賠償義務機關可以分為以下若干情形:

1.行政機關作為賠償義務機關:行政及行政機關工作人員在行使職權時侵犯公民、法人或其他行政組織的合法權益造成損害,該行政機關或工作人員所在的行政機關為賠償義務機關;兩個以上行政機關共同實施違法行政行為造成損害的,應由該兩個以上行政機關為共同賠償義務機關,承擔連帶責任;

2.法律、法規授權的組織為賠償義務機關:法律、法規授權的組織在行使被授予的行政職權時,侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的,該法律、法規授權的組織為賠償義務機關;

3.委托機關為賠償義務機關:當行政機關委托其他組織行使職權引起賠償責任時,由委托機關承擔賠償義務,即使受托組織超越委托權限,濫用該委托權利,委托機關仍然應當承擔賠償義務。

4.行政賠償義務機關被撤銷后的責任承擔:行政機關實施侵權行為給他人造成損害后又被撤銷的,由繼續行使其職權的的行政機關為賠償義務機關,如果沒有繼續行使其職權的行政機關,則以作出撤銷決定的機關為賠償義務機關。

5.經行政復議后的賠償義務機關:經復議的案件,由最初作出具體行政行為的行政機關為賠償義務機關,若復議機關的復議決定加重損害的,復議機關對加重的部分履行賠償義務。

(三)侵權行為主體

“實施侵權行為的機關或組織,就是侵權行為的主體。”③行政賠償侵權主體的范圍各國都采用了相對模糊的界定方式,其用意在于根據實際需要靈活地擴大它的范圍,以便盡可能地擴大相對一方的救濟范圍,在法國,國家機關工作人員的范圍除了公務員以外,還包括私法上的合同雇用人員、征用人員、事實上的公務員、志愿主動當行政主體工作的人員等;在德國,行政法院對“工作人員”的解釋一直采取放任的態度,即認為即使代表國家實施行為的個人沒有獲得國家的正式任命,國家也應對其行為負責。

我國則對侵權行為主體的范圍進行了相對嚴密的界定,明確規定國家賠償的侵權主體為國家機關和國家機關工作人員以及授權組織;《中華人民共和國憲法》第41條第3款規定:由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人有依照法律規定取得賠償的權利,國家賠償法將憲法這一原則具體,并在該法典第2條重申:“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人或其他組織的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利”;在第3條規定行政賠償時指明其行為主體是“行政機關及其工作人員”,而第7條則表明“法律、法規授權的組織在行使授予的行政權力時”也會成為侵權主體。

三、行政賠償主體化分的界限標準

(一)當責任主體復合時

國家為國家賠償責任主體,由于公權力的行使造成損害應由國家承擔賠償責任,因為所有的公權力都產生于統治權或主權,而統治權或主權只有國家享有,但是國家權力的運行操作實際上是通過各個層次的公務員完成或者落實的。由于實際中看到的是國家機關及國家機關工作人員,實踐中往往將這兩類主體同責任主體相等同,而實際上國家僅對公務員過錯負賠償責任,損害的發生由公務員本人的過錯,則由公務員負責賠償,但是這種賠償并非國家賠償的范疇而是民事賠償的范疇。

我國對國家賠償責任與公務員個人賠償責任的立法界線相對而言還是比較清晰的,但是實際操作起來卻容易遇到“一個案件,兩套訴訟”的瓶頸。《民法通則》第21條規定:國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中,侵犯公民、法人的合法權益造成損害的,應當承擔民事責任。《行政訴訟法》第68條規定:行政機關或行政機關工作人員工作出的具體行政行為侵權公民,法人或者其他組織的合法權益造成的損害的,由該行政機關或該行政機關工作人員所在的行政機關負責賠償。行政機關賠償損失后,應當責令有故意或重大過失的行政機關工作人員承擔部門或全部賠償費用。顯然,民法通則只是籠統地規定了公務侵權應承擔民事責任,并未明確區分國家賠償責任與公務員個人責任。而行政訴訟法的規定,明確了國家機關或公務員侵權應承擔國家賠償責任,而非公務員賠償責任,而且其適用范圍僅限于行政機關具體行政行為侵權造成的損害,實際操作起來就遇到這樣的問題:首先確認由于行政行為的存在而尋求行政賠償,在確定責任歸屬時又遇到了公務員個人因素而交織著民事程序。當行政碰上民事總會牽扯出團團亂麻,令人頭疼不已,這已不僅僅是行政賠償面臨的問題,更使得各類需由行政機關參與確認、許可等認定的民事爭議如鯁在喉,這種現象本身也應進入國家賠償的議程。

責任主體相復合尤其是以公務員公務行為為交織點時產生的問題亟待解決,建立合理的行政附帶民事訴訟體制不失為一個良好嘗試的開端。

(二)糾正履行義務主體的定位

根據《國家賠償法》來看,我國行政賠償履行義務的主體定位的依據是侵權行為的存在或者來源。但是基于國家責任的語境,倘若國家賠償責任已然成立,那么履行義務的主體的劃分應該從如何更好的實現賠償義務,對行政相對人的損失予以彌補的角度,而非站在究問責任來源的位置上。國家賠償制度的設定意義就在于承認國家行為有給公民造成損害的可能性,并因此承擔責任,在此大環境下討論履行義務的著眼點應在于“賠償”而非“責任”,原因很簡單,履行賠償義務的主體面對的不是別人而是受損的行政相對人,對于行政相對人而言責任已經明確,通俗一點說:國家錯了,而我需要解決的問題是怎么補償。至于明確行政機關最終的責任歸屬,國家賠償法中關于國家追償的部分已經作了闡述,但是這是國家責任下對具體行使國家行政職權的機關或個人責任追究的問題,是國家機關自己內部的事情,行政相對人一旦成為適格的賠償申請人,其賠償責任的相對方便是國家,而非行政侵權主體,國家一旦確認了自己的賠償責任,第一要務是如何落實賠償其次才是追償。

我國履行義務主體定位的偏差導致了一系列的現實問題,由于義務主體產生于侵權主體,行政相對人求償的直接面對人成為侵權主體或者對該侵權主體負責的組織,行政賠償是國家賠償而非民事賠償,求償人和義務機關并非位列于同等的地位,義務機關不履行賠償義務,求償人要付出更大的成本才能獲得賠償,而國家支出賠償的機構并不直接面對求償人,客觀上就給義務機關拖延甚至回避落實賠償義務。

實踐上看,我國行政機構設置本身就存在這樣那樣的問題,數量龐大,成立依據不明,有時上級單位自己也不清楚自己下面到底掛靠了多少“掛羊頭賣狗肉”的組織,究竟由誰來履行賠償義務,不是由侵權行為主體必然推導出來的,而是應該由國家立法統一指定的,必要時可以將賠償義務主體和侵權行為主體分離開來,設立專門的賠償義務主體并將之納入國家賠償體系,成為直接面對國家賠償申請人的支付義務機關。

(三)有限度的模糊侵權行為主體范圍

賠償義務主體必須具有穩定性,以保障賠償的切實履行,而侵權行為的主體卻是一個動態的范圍,在不同的階段和社會環境里呈現不同的層次,就行政侵權而言,越是行政文化較為成熟的國家,其侵權的主體也越是寬泛,相對而言,行政文化尚未健全,依法行政氛圍黯淡的國家,其侵權主體范圍則相對有限。

筆者揣測,我國將侵權行為主體明確在國家機關及國家機關工作人員和授權組織的范圍之內其立法原意也是出于我國立法之時所處的社會現實,考慮到我國法制建設的階段性特征和國家賠償制度建立甫初的客觀情況。但是,社會情況不斷變化,國家職能越來越多的滲透到各個角落,從《國家賠償法》1995年實施到今已經足足14個年頭,期間涌現出的新的國家權力行使形式,新的法律法規,新的授權可謂繁矣,加之法律本身的滯后性,過分明確的侵權行為主體已經給實踐帶來了很大的麻煩。舉授權組織為例,按照法律的明確規定,這種授權組織只是法律、行政法規和地方性法規的授權,但是實踐中除了法律法規授權以外,還有規章授權的情形。如果按照文字規定的意思,只有法律法規授權的情形下,被授權組織才可以成為國家侵權行為的主體,規章授權是不被認可的,可惜規章授權存在的事實并不會因為沒有規定就消失。盡管最高院在其《關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干文題的解釋》第20條中規定了“法律、法規或者規章授權”的機構和組織,但也是僅僅作為被告認定的標準,司法解釋并沒有承認這種規章授權就一定使該機構和組織獲得了合法的權限。

在解決侵權行為主體范圍問題時,切忌矯枉過正。我國已有學者發表著作論述由于行政范圍的擴張,行政的概念已經延伸到社會行政、公共行政領域,因此也應將這部分具有公共行政職能或社會行政職能的主體納入行政賠償侵權主體的范圍中去。這種觀點忽視了我國現實的國情。誠然,不能否認弱化國家賠償的主體要件是國家賠償現代化成熟化的發展趨勢,但是不能不顧及國家、社會現實情況。包括行政賠償在內的國家賠償制度并非一部法律撐起整個法制天空的神話制度,事實上,由于賠償責任主體的特殊性,這部典型的救濟性質的法律應該是“最終救濟”的最好注解,其真正有效運行需要有一個良好的外部行政文化,正是基于此種原因良好運行的國家賠償制度才會弱化主體要件,也正是基于此種原因弱化了主體要件的國家賠償制度才成為衡量該制度成熟的標志。我國現階段仍不具有弱化主體要件的客觀環境,因此在界定侵權主體范圍是不應過度擴大而應根據需要一步一步完善,例如在肅清授權不明、無權授權的組織的前提下肯定規章授權的機構和組織的侵權行為主體地位。

注釋:

①王名揚.法國行政法.中國政法大學出版社.1989年版.第696頁.

②馬懷德主編.國家賠償法學.中國政法大學出版社.2001年版.第33頁.

③楊小君.國家賠償法律問題研究.北京大學出版社.2005年版.第243頁.

參考文獻:

[1]王貴松主編.行政與民事爭議交織的難題.法律出版社.2005年版.

[2]李國光主編.國家賠償法分解適用集成.人民法院出版社.2006年版.

[3]張樹義主編.行政法與行政訴訟法學.北京高等教育出版社.2002年版.

[4]姜明安主編.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社.2005年版.

[5]劉靜侖主編.比較國家賠償法.北京群眾出版社.2001年版.