淺析教育部直屬高校本科分省配額招生制

甘盛寧

摘要 本文指出分省配額招生制度作為我國目前最主要的大學本科招生制度違反了平等保護原則,對考生進行沒有充分根據的事前區分,使不同地區的考生因為其所處地域的不同而在高考招生中受到明顯不合理的區別對待,因此侵犯了考生的平等受教育權。

關鍵詞 分省配額招生制度 合法性 平等權

中圖分類號:G64文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-285-03

一、制度與問題

(一)分省配額招生制度概述

根據我國《高等教育法》第32條的規定,我國高校擁有制定招生來源計劃的自主權。招生來源計劃分為分專業招生計劃和分省招生計劃兩部分,前者是各高校在本校各專業間分配國家核定的年度招生名額;后者即分省招生配額,指跨省招生的高校在各省區之間分配自己的生源名額并將其分配到在該省招生的具體專業。分專業招生計劃完全反映在分省招生計劃當中。由此,在探討高考地域歧視問題時,分省配額招生就成了高考配額招生的同義詞。

關于制定分省招生配額的標準,《高等教育法》第32條沒有給出一個確切的答案。當然,這并不意味著各高校在制定招生計劃時無章可循,教育部每年發布相關文件,就相關問題做出規定,如2006、2007和2008年的《普通高等學校招生工作規定》都規定:“高等學校應根據我國經濟社會發展的需要,加強對人才需求的分析、預測,結合自身辦學條件、畢業生就業情況和各省(自治區、直轄市)的生源情況,做好招生專業結構、層次結構、區域結構的調整,自主、科學、合理地安排招生來源計劃。”但是,如我們在上面已經看到的,所有這些規定都是十分原則的,如果沒有具體的操作方案與之配套,就很難說是可行的。遺憾的是,除了告訴我們“按照國家有關政策”等以外,具有招生自主權的各高校對此也不做任何說明。這就使得高校分省生源計劃的制定,在對外界民眾不透明的同時,即使對于參加高校入學考試的考生,也是個未知數,從來沒有一個公開、具體和可操作的標準可供衡量和對比。分省配額招生的問題也由此而生。

(二)分省配額招生制度中的問題

1.分省配額之間的不合理差異。無論從招生實踐還是理論方面來說,高考配額招生制度都存在著不容忽視的問題,各省高考錄取分數線之間的不合理差異就是在這種招生制度下產生的最明顯、最直觀的問題之一。學者黃鐘在討論這一問題的文章中就不同省區的分數線做了詳細的比較:① “2000年……北京市文科第一批錄取院校錄取控制分數線為465分,湖南省普通高校招生最低錄取控制分數線文科重點本科528分,湖北省錄取最低控制分數線文史類第一批為535分,最高相差70分;……湖南省普通高校招生最低錄取控制分數線部外省文科專科492分,高北京市文科第一批錄取院校錄取控制分數線27分,部外省理科專科490分,高北京市理科第一批錄取院校錄取控制分數線14分。……”②在教育部考試中心統一命題的情況下,上述直觀的比較對揭示分省配額招生的問題有著明顯的價值。

比不同省份之間分數線的差異更接近問題實質的是各高校在不同省份之間招生配額的懸殊差距。全國人大代表洪可柱以湖北為例所作的調查顯示:“近20年來,清華、北大在湖北每年招生人數不足百人,兩校湖北錄取總數僅為北京(被錄)考生的1/5;而湖北總人口是7500萬,北京為1500萬,是北京的5倍。這意味者,湖北考生考上清華、北大等名校的機會,僅為北京考生的1/25。結果導致湖北省考生上清華、北大的平均分數,比北京市高160分,最高時達220分”。③由此可見,分省配額同樣存在不同地區之間相差懸殊的問題,并且,從這種巨大的差距之間,我們可以直觀地感覺到,人們所說的“重點大學本地化”、“部屬高校地方化”④等現象是確實存在的。

2.分省配額的標準問題。前文已經提到,高考招生來源計劃即分省配額的制定不存在一個公開、具體的標準,教育部每年發布的《高等學校招生工作規定》中的標準過于模糊,沒有現實的可操作性。而根據法律授權和教育部規定制定招生方案和編制生源計劃的各高校,有的只是在招生簡章中籠統的加上“根據教育部下達的年度招生計劃和國家有關招生政策,制定學校分專業、分省生源計劃”等條款,有的則根本不做任何說明。公立高等學校作為獨立的法人,在招生和處分受教育者等事項上,依據《中華人民共和國教育法》的授權而行使教育行政職能,⑤這就要求高校在這些領域內活動時受行政法律規范的制約。參加高考的考生,是高校這一法律授權行使教育行政職能者的相對方,即行政相對人,應該享有知情權。更何況,高校如何制定自己的分省配額,直接影響著各地考生的受教育權。在這一點上,部屬高校分省招生計劃上的偏差是最受公眾質疑和批評的,因為人們認為全體納稅人應該享有進入部屬高校的平等機會。另外,由于我們通常所說的重點高校或名牌大學,基本上都在這些部屬高校的范圍內,分省配額由此不但影響著各省的高考升學率,更決定了各省上線學生所接受的高等教育的質量。在社會普遍要求這些學校在全國公平分配招生名額的同時,這些學校卻存在著嚴重的本地化傾向,這就是當前我國高考招生制度的問題所在。⑥

3.“部屬高校地方化”合理性之爭。對“部屬高校地方化”現象的存在,并沒有多少人質疑。而對于其評價,為其辯護者和認之不公而反對者則各執一詞。常被用來為“部屬高校地方化”辯護的四條理由分別為:“投資共建論”、“學生素質論”、“公平相對論”和“整體改革論”。⑦這種辯護是否成立,將在下文進行分析。

二、以權利為視角的解析

(一)受教育權及平等保護

我國《憲法》第33條第2款規定:中華人民共和國公民在法律面前一律平等;第46條第1款規定:中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。前述憲法規定在相關法律中得到具體保障——《教育法》第9條規定:中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等,依法享有平等的受教育機會。第36條第1款規定:受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利;《高等教育法》第9條第1款規定:公民依法享有接受高等教育的權利。⑧有觀點認為在《憲法》第33條中規定的平等權和第46條中規定的受教育權一樣,也是一項獨立的實體權利。本文不接受這樣的觀點。脫離具體權利而談平等權是沒有意義的,平等是一項憲法原則,是有實體內容的具體權利的一種保障形式,只能和具體權利相結合主張憲法或者法律的平等保護,沒有超越實體權利而抽象存在的余地。⑨因此,下面對“平等權”的探討僅將其作為實體權利的一種保護形式。

(二)分省配額招生的解讀

1.合法性檢驗下的教育部配額標準。公民接受高等教育是明文規定于我國憲法,且在高等教育法中得到進一步規定的權利。⑩雖然“積極權利”屬性使其作為一項權利和“消極權利”有相當大的差別,使其在整體上更多的受制于政府提供高等教育的能力,但如前面已經強調過的,個體公民在享受政府已提供的高等教育的權利上仍然受到嚴格保護,而沒有政府任意行使權力的余地。它是一種權利,任何不能與其合理相關的因素都不能作為對權利主體做出區別對待的依據。教育部發布的《2008年高等學校招生工作規定》中關于分省配額的制定標準規定為:“高等學校應根據我國經濟社會發展的需要,加強對人才需求的分析、預測,結合自身辦學條件、畢業生就業情況和各省(自治區、直轄市)的生源情況,做好招生專業結構、層次結構、區域結構的調整,自主、科學、合理地安排招生來源計劃。”分專業招生計劃并不涉及分省配額問題,因此按前述“社會發展的需要”等標準編制并不存在很大問題,且即使存在,那也和憲法、法律規定的權利關聯不大。但前述標準能否作為分省招生計劃,即分省配額的標準,卻很成問題。高考招生應該是、且長期以來被認為是一項“成績面前人人平等”的制度。因此,直接體現個人能力的考試成績作為錄取標準,其可取性及合法性不容質疑。而“社會發展需要”和“畢業生就業情況”等和個人能力不相關的因素,并不能作為對不同省份的考生做出區別對待的合理理由。因此,教育部規定違反《教育法》第36條“受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利”及《高等教育法》第9條中“公民依法享有接受高等教育的權利”的規定所提供的平等保護。

2.平等保護視角下的“部屬高校地方化”。為“部屬高校地方化”辯護的“投資共建論”和“學生素質論”除同樣存在上述以不合理、不相關的標準對不同地域的考生做出區別對待的問題外,還涉及更深層次的問題。

(1)對“投資共建論”的分析。即使是反對“部屬高校地方化”的論者,也不反對這些高校分省配額適當向所在地傾斜,至于傾斜的標準,還是離不開地方政府對部屬高校的財政支持額度。地方政府可以以財政支持換取部屬高校分省配額上的優惠嗎?從1819年“美國銀行案”開始,美國聯邦最高法院逐漸發展出的“內部政治制衡”(internal political check)原則所體現的法理,為我們認識這個問題提供了新的視角。該原則的要義是:“當一州的民主程序能夠自動保護州際貿易時,法院應該信任并避免干涉該州的民主政治;但當州的民主程序不能防止政府侵犯州際貿易時,法院既可予以制止。”

“內部政治制衡”理論雖然形成于聯邦主義環境之下,但在中央和地方適當分權的單一制國家,它還是有適用余地的。我國實行的“分稅制”改革,使地方政府在一定范圍內擁有了財政自主權,具有諸如通過地方預算向位于該地的部屬高校撥款的能力,因此,“內部政治制衡理論”在地方政府通過財政支持求“回報”的問題上有很大的借鑒價值。顯然,如果地方政府可以通過財政支持向位于該地的部屬高校尋求“回報”的話,由于會給地方帶來高等教育入學率和地方考生所受高等教育質量等的立即增長等利益,因此在地方內部幾乎不會存在任何約束。如果中央政府部門也同意或者默認其所屬高校的這種“回報”,則無異于承認經濟發達省份的考生在高等教育受教育權上優先于落后省份,因為部屬高校大多數都分布在發展程度較高的省份——這就使那些落后省份即使想花錢“買”些名額給自己的考生,如果他們的省份內恰好沒有這類高校的話,他們也買不到,且即使存在這類高校,辦學水平上的差距也是個值得考慮的問題。法律的平等保護否定這種做法的合法性。

從前述分析來看,我國地方政府是否可以通過部屬高校來減免本地生學費,還是有待商榷的。

(2)對“學生素質論”的分析。沒有充足理由支持,就認為某些地區考生的素質比另一些地區考生的要高,不但站不住腳,而且和憲法、法律對人權、人格尊嚴及受教育權的保護相悖。除了以成績為標準的“優秀”外,高考分省配額招生中的其他標準都是不合法的。如果成績之外的“學生素質”是高校不合理的分省配額的標準,那么,高校無疑通過基于價值的根本歧視侵犯了考生的受教育權。即使這種素質論被說成是以成績為標準的,高等學校也不能以自己配額來決定各省份的“學生素質”,何況這種決定遠在考試之前。

(3)對“公平相對論”的分析。如果撇開我國高考招生的現實不談, “教育的公平是相對的,沒有絕對的公平”的說法本身沒有問題。法律的平等保護不要求數學上的精確,因為這根本無法做到;但它也不縱容沒有任何合理根據的區別對待造成的機會過分不均。我國高考招生中的問題不在于類似“糾偏行動”(affirmation action,又譯作“積極補償行動”)的對優勢者的“反向歧視”,類似的優惠在高考招生中確實存在,但分省配額有利于落后省份、如果取消將首先對這些地區不利的說法是與事實不符的。我國高考的分省配額扮演的是一種“劫貧濟富”的角色,對于為社會弱勢者提供優惠的“糾偏行動”,不但要求足夠的理由,而且也存在較為嚴格的程度和手段限制。我國目前的分省配額制度恰恰反其道而行之,根本沒有合理的區別對待根據——發達地區的考生不需要特別照顧,地區經濟發展水平高則不構成優惠該地考生的理由。因此,高校的這種做法,不但不合理,更和法的基本精神不合。受到分省配額招生制度不公正對待的考生們,所要求的只是從憲法到教育法都規定了的平等保護,而不是什么“絕對的公平”。

(4)對“整體改革論”的分析。“整體改革論”并不為分省配額招生,特別是目前“劫貧濟富”式的分省配額招生提供合法化基礎。離開憲法和法律的約束,就不存在其他更可取的標準。高考招生制度的改變當然需要時間,但不能因此就認為現存的不公平是理所當然的。制度的改進以承認問題的存在和必要的反思為前提,“整體改革論”卻否定這種反思的必要。中國社會處在改革階段這個事實,和公民權利的平等保護之間沒有合理的聯系,因此不應該成為高考分省配額的一個考量標準。“整體改革論”可以作為我國高等教育資源不足問題的答案,卻不能、也根本不應該拿來作為發達地區“高考特權”的理由。

三、結語

綜合前面所做的分析,我們看到高考地域歧視在我國確實存在,因為目前的分省配額招生制度僅僅基于考生籍貫的不同,以不合理且和高等教育的目標無關的標準區別對待來自不同地域的考生,從而侵犯了他們平等保護原則下的受教育權。但問題似乎依然存在:什么才是合適的標準?

在回答上述問題時,我們看到關于新標準的各種設想也同樣問題百出——全國統一考卷統一分數線已不可行;按各省份人口比例配額雖然在經驗上可能更符合教育公平,卻和以成績為基礎的擇優錄取相沖突,也無法擺脫“吃大鍋飯”的嫌疑;按考生比例配額存在同樣的問題。問題的關鍵可能并不在于分省配額依什么標準制定,而在于分省配額制度本身的存在!既然成績才是高等學校招生的合法依據,高校或者教育行政主管機構是否可以通過制定分省配額來影響考生的成績在高校錄取中實際所能發揮的作用呢?從平等保護的角度來說,無論考生報考哪一所部屬院校,成績對于他們進入該校都應具有差不多相同的價值。分省配額本身使得考生的成績只有在和位于同一省份的其他考生相比時,才具有同等意義,一旦從所報考的學校的角度出發,成績相當的考生僅因為他們來自不同的地區,他們的成績所能發揮的作用就大不相同。因此,分省配額招生制度的存在,造成對考生的任意的事前區分,從而違反了法律對受教育權的平等保護。

分省配額招生制度作為我國目前最主要的大學本科招生制度,使不同地區的考生因為其所處地域的不同而在高考招生中受到明顯不合理的區別對待,因此侵犯了考生的平等受教育權。分省配額制度違反平等保護原則,對考生進行沒有充分根據的事前區分,才是前面的問題存在的根本原因。因此,高考地域歧視問題的解決之道在于廢除分省配額制度,而不是在這個制度下尋找新的配額標準。

注釋:

①這種比較本身的出發點可能存在問題,這一點本文將在后面詳細說明,但從當時的現實來講,這種直接了當的比較仍有其意義.

②黃鐘.以鄰為壑的高考歧視.http://www.frchina.net/data/personArticle.php?id=1104.

③洪可柱.拿掉發達地區的高考特權.南風窗(半月刊).2005(7).第32頁.

④“重點大學”和“部屬高校”是兩個不同的概念。這兩者在數學上是“交集”關系而非“并集”關系,即重點大學中包含有隸屬于地方省市而非中央部委的地方性院校。一些文章往往混淆兩者。本文的討論嚴格區分了這二者,因此后文僅使用“部屬高校”一詞.

⑤姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第二版).北京大學出版社,高等教育出版社.2005年版.第141頁.

⑥趙海利.高等教育公共政策.上海財經大學出版社.2003年版.第191頁.

⑦方立新.中國政法大學何以孤獨.教育.2006(7).第16頁.

⑧憲法權利條款存在直接保障主義和間接保障主義之分,后者又稱法律保障主義,是指憲法權利條款若沒有法律具體規定加以落實,則沒有效力,政府可通過法律限制之。此處之所以強調這一點,是因為憲法的可訴性在我國還存有爭論,且缺乏相應的憲政審查機構,受教育權和平等原則在法律中得到規定,使我們得以繞開憲法的可訴性這一制度瓶頸解決這方面的問題。張千帆.憲法學導論:原理與應用.法律出版社.2006年版.第128頁.

⑨焦洪昌.關于“公民在法律面前一律平等”的再認識.中國法學.2002(6).第14-16頁;張千帆.憲法學導論:原理與應用.法律出版社.2006年版.第497-499頁.

⑩周洪宇教授雖然反對分省配額的不合理差距,卻把高等教育入學機會和古代科舉名額的地域配置作了比附,這種不恰當的比附把高考招生幾乎等同于中國古代的科舉選官制度,從而忽視了分省配額中的權利問題。周洪宇.高校招生指標改革的原則、思路、方法與步驟.湖北招生考試.第164期.第27頁;加強宏觀調控實現考選公平——高考錄取名額投放方法需要改革.今日中國論壇.2006 (8).第84頁;周洪宇,申國昌.我國考選歷史的回顧與反思——兼談我國重點高校錄取名額投放問題.教育研究.2006(4).第43頁.

參考文獻:

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[2]張千帆.西方憲政體系(上冊)(第二版).中國政法大學出版社.2004年版.

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[5][德]魏德士著.丁曉春,吳越譯.法理學.法律出版社.2005年版.

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[7]張千帆.高考招生應廢除地區指標.http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20060406/xw/sd//200604060029.asp.

[8]黃鐘.不平等的高考分數線.北京觀察.1999(12).

[9]葛劍雄.重點大學為什么要多招本地生.http://comment.the beijingnews.com /0733/ 2006/03-26/012@012730.htm.

[10]洪可柱.拿掉發達地區的高考特權.南風窗(半月刊).2005(7).