擺脫制度困境：充分發揮農村低保制度保障功能的重要途徑

唐華東

摘要從1995年民政部開始進行農村低保的試點工作以來,我國的農村低保工作發展迅速,到2007年,這一政策已基本覆蓋到全國的農村。雖然,這項工作已取得了可喜的成績,但也存在著較多的問題,主要表現為保障標準低、執行不力(如應保而未保、不應保而保)等情況。本文從制度分析的視角對出現這些問題的原因進行分析,并從擺脫制度困境這一路徑探討解決問題的對策,以期為農村低保政策保障功能的充分發揮提供參考。

關鍵詞制度困境農村低保保障功能

中圖分類號:F840.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-276-02

近年來,隨著我國社會經濟發展水平不斷提高,對農村社會保障制度的關注逐漸開始進入國家政策的視野。政府除了繼續實施扶貧開發的政策以外,也加大了對農村社會保障制度的制度建設和資金投入。其中,建立農村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重視。

一、我國農村低保的現狀和存在的主要問題

2007年1月,黨中央、國務院以一號文件的形式聯合下發《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》,對在農村建立最低生活保障線制度做出規定。隨后,溫家寶總理在十屆全國人大五次會議上作的《政府工作報告》也指出,2007年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度。

2006年11月,湖南省政府下發了《湖南省人民政府關于建立農村最低生活保障制度的通知》,初步建立了農村低保制度。該制度實行兩年多以來,對保障農村絕對貧困人口的基本生活起到了重大作用。截止2006年底,全省已有98個縣(市、區)建立了農村低保制度,把農村家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準(由縣級確定)的特困群眾納入保障范圍,年救助28.8萬戶,67.9萬人;年發放資金1.74億元,人均月補差額21.4元。2007年全年投入農村低保(含農村特困戶救助)資金3.99億元,保障對象110萬人。

然而,這項惠民政策在執行過程中也存在著很多問題。一是農村低保保障水平低,覆蓋面小。按每人每天不低于1美元的國際標準來衡量,中國有1.2～1.3億人生活在貧困線之下,而這些人大部分在農村。根據社會保障理論,國際上通常將一定區域內人口的5%確定為最低生活保障的對象,這樣才能大致做到一個不漏,應保盡保,而我國離這一目標還差得很遠。二是低保對象認定難,出現不應保而保、應保卻未保的錯位現象。目前,我國尚未制定出一套科學、完善的家庭收入測算方案,加入低保主要是由家庭提出申請,所在村委會或居委會初審上報民政部門即可。縣級民政部門根據各地配給的名額從上報名單中確定,一般很少到基層去核實申請低保的家庭是否符合條件。而對申請低保戶名單及家庭收入狀況是否予以張榜公布一直存在著爭議,因而群眾的監督很難落實到位。在低保面覆蓋小的情況下,農村低保成了稀缺資源,一些不符合低保標準的農戶憑借各種關系,爭取到低保指標,而有些處于絕對貧困線以下的農戶卻因為沒有關系而享受不到低保。三是低保資金籌措難,中央和省級政府責任承擔太少。農村低保資金實行分級負擔制,在省財政補助的基礎上,市、縣區、鄉鎮三級財政按比例承擔,對于經濟欠發達地區來說,農村低保資金面臨的最大難題是市、縣(市、區)鄉鎮財政配套資金落實難。農村低保人口大多集中在欠發達地區,實行分稅制改革以后,好的稅源逐級上收。欠發達地區的省級以下地方政府財政狀況較為困難,卻要承擔低保資金的大頭,而相對富足的中央和省級財政只承擔極少的責任,這造成了低保資金的籌措困難。

二、制度困境——農村低保問題存在的深層次原因

造成農村低保各種問題的原因很多,有的學者從貧困人口的規模、所需資金規模、程序成本等方面進行分析(鄒文開,2004);也有的學者從低保對象的確定、低保標準的確定、低保資金的籌措、低保的申請、監督程序等方面進行論述(徐清照,2008)。本文借鑒陳成文、廖文在《制度困境與機會缺失——農民工共享社會發展成果問題研究》一文中的分析模型,從制度分析的視角對造成我國農村低保制度不能充分發揮保障功能的原因進行分析,以期從制度層面尋找解決問題的途徑。本文認為制度困境是影響農村低保制度保障功能發揮的深層次原因,進而,把制度困境分解為制度缺失、制度偏好、制度曲行、制度失信四個維度。

(一)制度缺失是影響農村低保制度功能發揮的首要原因

制度缺失是指有關農村低保對象的確定制度、保障標準的確定制度、保障資金的籌措和統籌制度、申請和監督的程序等制度不健全、不完善。我國雖然從中央到地方都頒布了關于農村低保的各種規范性文件,低保的框架已初步建立起來,但還很不完善。例如:各地雖然劃定了絕對貧困線,但卻對農戶的家庭收入缺乏科學的測量機制;各地雖然規定了低保資金的分級負擔制度,但卻缺乏資金統籌的相關規定,這極大地阻礙了欠發達地區農村低保事業的發展。由于缺乏低保工作人員的選拔、培訓制度,一方面造成工作人員的短缺;另一方面由于業務素質低下而造成工作效率低下。有些縣級低保股(辦)往往只有股長1人,既是指揮員又是戰斗員,缺編制缺人員的問題比較突出。

(二)制度偏好是影響農村低保制度功能發揮的深層次原因

制度偏好是指農村低保制度制定的取向(包括價值取向、利益取向、市場取向、公平取向等)。長期以來,包括農村低保制度在內的我國社會保障制度一直帶有慈悲的色彩,公民享受社保似乎是在接受恩賜(這體現為一些困難群體因為礙于面子而不愿意申請加入低保),而政府等決策部門在制定社保政策時也無意中把社保當作是對國民的一種恩惠而不是責任(中央和省級政府不承擔或盡量少承擔農村低保費用就是一種逃避責任的表現)。在慈悲價值理念指引下制定出來的農村低保制度,必然導致制定者的責任缺失和接受者的羞愧意識。

(三)制度曲行是影響農村低保制度功能發揮的直接原因

制度曲行是指制度執行不力或扭曲執行。制度曲行從其發生機制上來說,主要由執行主體對制度的認知與評價、對約束其制度執行行為的規則的認同和遵從、執行主體在制度執行過程中與農村低保對象之間的協調一致程度等導致。低保制度在農村地區執行不力是較為常見的現象,最突出的表現是不符合低保標準的人群通過走關系等非正常路徑而享受到低保,而一些符合標準的人群卻因為指標有限加之被人違規占用而享受不到低保。制度曲行還表現在地方政府沒有充分貫徹中央文件精神,隨意壓低低保發放標準,以及不按時發放低保補貼的情形。總體而言,造成制度曲行的主要原因一方面是由于監督機制不健全,另一方面是由于制度執行者的素質不高,責任意識不強。

(四)制度失信是影響農村低保制度功能發揮的主觀原因

制度失信是指農村低保對象對低保制度及其執行的認知與評價而產生的對這一制度的不信任。制度曲行直接導致了符合低保標準的人們對低保制度的不信任。當這一人群在準備申請低保時,往往會考慮兩個問題:一是我沒有關系,申請低保有成功的可能嗎?二是如果我遞交了低保申請而又沒有獲批,會不會遭到其他人的恥笑呢?困難人群對于低保制度的失信導致他們在申請低保時常常猶豫不決甚至干脆放棄申請。

三、擺脫制度困境,充分發揮農村低保保障功能

農村低保制度是一項保障農村貧困群體最基本生活的重要制度,對農村社會的穩定與和諧意義重大。要充分發揮這一制度的保障功能,最重要的是必須擺脫制度困境。

(一)轉變制度制定的價值取向,增強各級政府的責任意識

農村低保制度制定的價值理念要從慈悲轉變到正義的軌道上來。各級政府不能把為困難群體提供生活保障當作一種恩賜,而要把它當成是政府應盡的義務。只有在價值理念上轉變過來,立法部門才能真正的制定出符合中國實際、切實保障廣大農村困難群體基本生活的低保政策,執法部門才會進一步增強責任意識,秉公執法,使農村困難群體能充分享受低保。因而,在制度修訂時,必須進一步明確各級政府的責任,尤其是加大中央和省級政府的責任(主要是在低保資金的籌措方面),必須把這一義務履行的情況作為政績考核的重要指標,必須追究瀆職機構和人員的相關責任。

(二)完善農村低保的各項配套制度,確保制度的執行有法可依

在原有制度框架的基礎上必須進一步完善以下制度:一是當地(以地市級為單位)貧困線的科學測算制度,主要是要科學測量出當地農民最基本物質生活需要的支出額度、當地經濟發展水平、物價上漲指數等;二是制定科學的農民收入評估標準,從農民家庭收入的項目、市場價格水平、民主評議等方面科學考量農民的家庭收入水平;三是進一步完善財政分級負擔制度,要加大中央財政和省級財政的支付力度,提高低保資金的統籌層次,確保欠發達地區的貧困群體能切實享受到低保;四是要完善低保工作地監管制度,從低保指標數量的分配、低保的申請、審核、批準乃至低保專項資金的運行都要制定相關的監督制度。

(三)加大執行力度,增強公眾對低保制度的信任感

所有制度最終的落腳點在于認真地貫徹和執行。因為,即便再完美的制度,如果離開了有力的執行,那也只是一紙空文。要確保低保制度的有力執行,首先要有一支高素質的執行隊伍,可以通過嚴格地考試、考核從社保專業的高校學生中進行選拔;其次,要構建科學、嚴格的工作人員考核機制,對工作人員執行低保制度的情況進行評估,對工作成績突出的人員進行獎勵,對違規操作人員(如對關系戶進行照顧)進行重罰,情節嚴重的予以辭退;最后是要建立信息公開制度,對低保資金的運行狀況、低保的標準、家庭收入的測算標準和方法等不涉及農戶隱私的信息都要予以公開,自覺接受社會的監督。

(四)加強培育廣大農民的公民意識,使他們把享受低保當作自己應有的一種權利

公民意識一項很重要的內容就是權利意識,一種主人翁的態度。屬于自己的權利要主動爭取、善于爭取。不然,光有政府加強責任意識,而符合低保條件的農民不積極主張自己的權利,農村低保制度的保障功能也很難得到充分發揮。我國經歷了漫長的封建社會制度,一些傳統的思想意識根深蒂固,而現代的公民意識起步較晚,農村地區尤為薄弱。加強培育農民的公民意識顯得非常必要。首先是要加強宣傳教育,使廣大農民逐漸轉變傳統的思想觀念,增強現代權利意識;其次是要不斷完善村民自治制度,增強廣大農民的主人翁意識。

擺脫制度困境,充分發揮農村低保制度的保障功能,必將使中央和各級政府出臺的這一惠民政策在全面小康社會建設和和諧社會建設中扮演越來越重要的角色。

參考文獻:

[1]徐清照.關于完善農村居民最低生活保障制度的思索.山東青年管理干部學院學報.2008(4).

[2]江風,張姝.湖南省農村低保的實踐與反思.中國民政工作.2007(2).

[3]鄒文開.全面推行農村社會保障制度的障礙分析.懷化學院學報.2004(6).

[4]陳成文,廖文.制度困境與機會缺失——農民工共享社會發展成果問題研究.社會科學研究.2008(5).

[5]高偉娜.中國農村最低生活保障研究.西北人口.2005(1).