基層人民檢察院在偵查一體化體系中定位之思考

龔海華

摘要 偵查一體化是在現有中國檢察制度體系框架中實現的檢察工作機制的創新,偵查一體化一般定義為:人民檢察院在辦理職務犯罪案件過程中,在檢察長的統一領導下,職務犯罪偵查指揮中心對案情重大復雜、社會反映強烈或下級人民檢察院偵查確有困難等貪污賄賂大案要案,進行統一指揮和協調,并統一管理案件信息,統一調配偵查資源,從而形成縱向指揮有力、橫向協作緊密、運作高效有序的偵查運行機制,以發揮檢察機關的整體效能,有效排除辦案的干擾阻力。

關鍵詞 偵查一體化 檢察制度 檢察長

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-256-02

在現有雙重領導的檢察體制制度下,檢察機關在人力和財力上更依賴于地方的支持,在查辦職務犯罪案件時,特別是在查辦地方上身居要職的一些部門領導的職務犯罪案件過程中,有時會遇到種種阻力,使偵查工作困難重重甚至難以開展。偵查一體化正是為了主要解決上述問題而構造的新型辦案機制。實行偵查一體化,以高檢院為中心,以省級院為指導,以市級院為主體,以縣級院為基礎。偵查一體化,實現了上級檢察院領導下級檢察院的憲法原則,保證檢察權的獨立行使。

筆者作為基層檢察院的工作人員,親身感受到了偵查一體化機制的制度威力,當地基層檢察院有重重阻力難以開展偵查工作的一些重大案件,由市院指定其他基層檢察院異地偵查管轄后,一個個案件都順利地偵查終結。基層檢察院在上級檢察院的支持、指導下,很多疑難案件得到了突破。同時職務犯罪線索的共享度得到了極大的提高。職務犯罪案件的立案偵查數量有了較大增長,大案、要案數明顯增加,取得了較好的法律效果和社會效果。但不可否認,基層檢察院在偵查一體化系統運作中仍存在一些問題,筆者就基層檢察院的現狀、定位做簡要探討。

一、基層檢察院在偵查一體化中處于從屬地位

《憲法》第一百三十二條、第一百三十三條和《人民檢察院組織法》第十條、《檢察官法》第五條規定,“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門檢察院的工作,上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作”、“地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責?！备鶕椃ā⑷嗣駲z察院組織法、檢察官法,上級檢察院與基層檢察院之間是處于領導與被領導關系,但是實際工作中,除了對請示案件的業務性等問題的作出決定外,上級檢察院偵查部門(指揮中心)與基層院偵查部門之間,實行的還是指導與被指導關系,初查決定、立案決定、偵查終結、偵查指揮決定等等都由基層院直接作出,下級基層院只是從程序向上級偵查部門報備有關材料。上級檢察院偵查部門對下級基層檢察院的指導作用,從現狀看,更多的體現在上級院對基層院的有關具體辦案考核指標中,從成立特偵隊到臨時抽調有關人員參加市院及兄弟基層院的辦案等,往往取決于基層院的積極性,缺乏制度層面上的約束力。

二、從檢察機關與地方關系來看,基層檢察院在偵查一體化中處于被動地位

基層檢察院的人事權、財權主要都由地方黨委、政府決定,基層檢察院的人員工資、辦案裝備、建設經費全部依賴本地政府,檢察官的產生、任免,都在同級地方(人大)決定之下,檢察官的主要管理由本地黨政部門負責,這使檢察機關過分受制于地方,職務犯罪偵查權力難免帶有“地方化”傾向。即使實行了偵查一體化機制,但在辦案的某個階段,當上級檢察機關的決定與地方黨委、政府的某些人的觀點有沖突時,基層檢察院在執行上級檢察機關的決定時就難免有些猶豫。

三、從基層檢察院的內部關系來看,基層檢察院尚未建立完整的偵查一體化體系

基層檢察院職務犯罪偵查部門通常設為反貪污賄賂局與反瀆職侵權局,基層檢察院雖然辦案人員少,辦案力量不強,但二個部門通常分開設立,在職務犯罪偵查工作中常常各自為政,偵查資源不能整合使用,在查辦貪污賄賂與瀆職侵權兩種及多種犯罪交叉在一起的案件時,很多可能是兩種或幾種犯罪行為交織在一起,比如有的徇私舞弊背后可能有受賄,有的貪污之前可能就濫用職權等等。由于兩個部門的分設,就存在反貪部門在查辦貪污賄賂、挪用公款案件時,有可能忽略了對瀆職案件的查辦、發掘;瀆檢部門在查辦玩忽職守、濫用職權等案件時,就有可能錯失了查辦其中發生的貪污受賄挪用公款案件的良好時機。

另外,基層檢察院偵查部門與其他內部各部門之間,如與偵監、公訴、監所等部門之間沒有形成與偵查一體化相配套的有效監督、協作機制。偵監、公訴部門注重于完成各自的任務指標,偵查一體化意識有待提高。

四、與其他基層檢察院之間,相互協作體系亟待完善

在協查過程中,一般情況下,本地基層檢察院之間的協助還是比較緊密,找人、取證等協助工作比較配合,但有時協助的基層檢察院由于受地方保護主義影響或其他的一些阻力干擾,雙方之間有時還缺乏溝通和理解。另外基于年終考核時是相互競爭的關系,對發現的對方管轄的職務犯罪線索有時可能重視不夠。

在與外地基層檢察院的配合中,協查地基層檢察院有時往往基于兩院關系、個人感情等因素對要求協助者有親疏之分,另外基于辦案經費、人員緊張等因素的影響,有時對協查工作重視不夠,工作配合中隨意性大,協查工作有時難以取得滿意的效果。筆者建議:

(一)加強和完善上下級檢察機關領導工作機制

有人對當前基層檢察機關的現狀做了個形象的描述:“上級管業務、黨委管帽子、政府管錢糧、人大管監督”,建立偵查一體化機制是解決職務犯罪偵查難的治標之舉,難以從根本上解決問題,在現行體制下,檢察工作就難以得到更大的發展。為此,在不改變整個檢察制度的前提下,建議只改變檢察院的部分隸屬關系,即基層檢察院直接由分、州、市檢察院垂直領導。

在暫時不能實現檢察機關垂直領導的情況下,檢察機關要從內部制度上明確上級檢察院偵查部門(偵查指揮中心)的職權。賦予各級指揮中心制約下級院一定的權力,以確保上情下達,指令暢通,指揮有力。明確上下級院的職責、權限。細化初查、偵查、要案線索的管理等程序,及偵查終結、不立案、撤案等程序,結合省院辦案流程及案件質量考評制度建立對基層院的業務考評體系。使偵查一體化向法制化、制度化方向邁進。

另外上級檢察院要建立與基層檢察院所在地方黨委等部門的定期聯系制度,及時為基層檢察院協調解決一些問題,排除一些阻力,基層檢察院職務犯罪偵查部門也要積極爭取地方及上級檢察院的支持。

(二)在基層檢察院內部建立、完善偵查一體化制度

建議將基層檢察院的反貪污賄賂局與反瀆職侵權局部門合并,將檢察機關自偵部門辦案人員整合到一起,形成拳頭,精兵強將各盡其能、各盡所長。在暫時不能合并的情況下,建議由同一個副檢察長分管反貪污賄賂局與反瀆職侵權局部門,以便統一組織指揮、協同作戰。從而達到了整合檢察機關偵查資源,加大辦案力度,擴大辦案效果。

在基層檢察機關內部,打破部門限制,把其他科室的偵查人才整合起來成立職務犯罪偵查預備隊,預備隊員平時在各業務部門正常工作,在重大、疑難的職務犯罪案件的偵查中,由檢察長統一指揮,加入到基層檢察院偵查一體化的體系中統一行動。平時偵查部門要與偵查監督科、公訴科、監所檢察科等內設各業務部門之間加強職能銜接,配合制約方面也要加強。同時完善、改進審查起訴部門派員適時介入并引導偵查取證方面等工作制度。

(三)建立偵查協作制度

建議高檢院對偵查協作的內容、程序、期限等方面制定出一套切實可行的規章制度,建立、健全有效的偵查協作機制,使協查工作有章可循。同時建立有效的協查考核管理系統,用制度來約束協查行為。筆者認為可以利用檢察內網作為平臺,參照公安機關的協查體系、建立有效的檢察機關協查考核系統,用制度來保障協查工作的高效運行,減少檢察偵查成本,節約檢察資源,真正建立全國檢察機關偵查一體化體系。