行政不作為納入國家賠償范圍的立法建議

王　磊

摘要 本文從一個具體案件引發的思考出發,分析了行政不作為的危害、成因,對其應納入到國家賠償范圍進行了必要性、可行性分析,并在此基礎上提出了對《國家賠償法》修正案的修改建議。

關鍵詞 行政不作為 國家賠償 立法建議

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-213-01

現行的《國家賠償法》沒有明確規定行政機關對于行政不作為造成公民的人身財產權利損失是否應該承擔國家賠償責任,已公布的《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》征求意見稿亦沒有將其考慮進去。

一、一個行政不作為案件引發的思考

四川閬中普通農民李茂潤狀告公安局行政不作為而導致身體受到傷害的行政訴訟歷經波折,于2001年7月終于迎來了最高人民法院針對此案作出的批復“由于公安機關不履行法定行政職責,致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的,應當承擔行政賠償責任。”依靠這一批復,他贏得了官司,最終得到了一個說法,但也為此付出了三年的漫長等待和巨大的代價,由昔日當地首富到如今幾乎傾家蕩產,疾病纏身。李茂潤案雖然只是一個個案,但卻是這一社會現象的一個縮影。

二、行政不作為納入國家賠償的必要性和可行性

(一)行政不作為對公民權益侵害的原因分析

近年來,國內在環境、食品、工礦、醫藥等領域內安全事故頻頻發生,相當一部分事故暴露了政府相關部門在履行職責方面的失職,究其實質就是行政不作為,嚴重侵害了公民的權益,分析其原因,是多方面的:

1.立法層次上主要是相關法律不完善,不嚴密,責任規定不明確。

2.執法層次上主要是政府相關部門多頭管理、職責交叉,結果誰都管誰也不管。

3.監管方面主要是對不作為監管不力,很少有人為此受到追究。

在這些原因中,立法不完善、不嚴密、不明確恐怕是主要因素,尤其是我國現行《國家賠償法》沒有明確界定行政不作為致損要承擔賠償責任,使得一些行政機關沒有壓力感責任感,“作為”意識淡薄,這也是近些年行政“不作為”激化矛盾,影響社會和諧與穩定的重要原因之一。

(二)域外相關立法經驗借鑒

針對行政不作為的國家賠償責任,域外相關國家和地區已有成熟的經驗可供我們立法借鑒。如我國臺灣地區“國家賠償”責任范圍就包含了行政不作為這種情形,即“公務員怠于履行職務,致公民權益遭受損害”屬于國家賠償范圍。①在德國行政機關及其工作人員因履行職務侵害行政相對人利益需承擔國家賠償責任的情形就包括行政不作為。②美國《聯邦侵權求償法》也將行政不作為納入到侵權賠償范圍。③

(三)我國行政不作為應該賠償的現實法律依據

1.憲法規定:我國《憲法》第四十一條的規定,從憲法層次體現了只要是國家機關和國家工作人員侵犯公民權益,國家就應該承擔責任,從而體現了無論是行政作為還是不作為都要納入到國家賠償范圍的憲法思想。

2.法律規定:《行政訴訟法》第十一條也規定了對行政機關不履行法定職責而侵害公民權益的,公民、法人或其他組織可對這一具體行政行為提起訴訟,從法律程序上開辟了一種話語途徑。

3.司法解釋規定:最高人民法院法釋[2001]23號,也在公安機關不履行法定職責應當承擔行政賠償責任上進行了突破,在某種程度上緩解了部分社會矛盾。

(四)行政行為不作為應該納入國家賠償的法理分析

如約翰.密爾所說,“凡顯系一個義務上當做的事而他不做時,就可要求他對社會負責,這是正當的”。④因此從法理角度分析,行政不作為致損亦應該納入國家賠償的范圍,國行政機關作為權力機關的執行機關,履行職責是國家法律規定的義務,是我們維護社會發展與穩定,創建和諧社會的保障。行政機關放棄職責,就意味著違法,不光相關責任人要得到相應的懲處,而且由于不作為而導致公民、法人和其他組織的合法權益遭到損失,行政機關也應當承擔賠償責任。

三、對國家賠償法修正案的修改建議

(一)建議案內容

從以上對該問題的分析中可以看出,在《中華人民共和國國家賠償法修正案(草案)》中將行政不作為納入到國家賠償范圍是必要的也是可行的,可以考慮在修正案中增加以下內容:

行政機關及其工作人員怠于履行職責,直接致使行政相對人合法權益遭受損害的,應當承擔行政賠償責任;其怠于履行職責是致害的間接原因或損害擴大的原因的,國家負補充賠償責任。

(二)對建議內容的說明

1.行政不作為要承擔國家賠償責任,需滿足兩個條件:一是客觀上由于怠于履行職責侵害了行政相對人的合法利益;二是主觀上要有過錯,即故意或過失。

2.在侵權的因果關系復雜,行政不作為是損害形成的間接原因或擴大原因的情況下,國家要承擔補充賠償責任,受害人首先應向直接致害人索賠,只有在第三人無賠償能力的情況下,國家才加入賠償。

3.在實踐中確定賠償責任時,要充分考慮怠于履行法定職責在致使公民、法人、其他組織合法權益受損中的作用,受損者個人是否采取了有效措施,行政機關防止損害發生的能力等。

注釋:

①行政不作為賠償之我見.http://www.studa.net/xingzhengfa/060622/10482418.html.

②③馬懷德主編.國家賠償問題研究.法律出版社.2006年版.第116頁,第126頁.

④[英]約翰.密爾.論自由.商務印書館.1982年版.第11頁.