服務不當，也當賠償

胡建杰

摘要 行政賠償責任采用違法責任原則,但是該原則不能滿足服務行政的需要,公民法人或其他組織的合法權益受到行政機關履行職能侵害時不能完全得到彌補。本文指出為彌補這一缺陷,體現服務行政的理念,應當適用違法或明顯不當的行政賠償歸責原則。

關鍵詞 行政賠償 歸責原則 違法或明顯不當

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-209-01

一、問題的提出

當今世界服務行政的理念已深入人心。政府執政理念也從管制職能向服務職能轉變。政府在行政活動中侵犯相對人合法權益導致行政賠償責任,然而現行行政賠償責任的歸責原則不能保證政府服務職能的質量。試看案例:

5年前浙江慈溪人孫某遭遇車禍,民警及時趕到將其抬上警車送往醫院搶救。性命無虞但是留下一級傷殘。四年后,他聽人說起自己當年受傷時,曾因為疼痛而喊過“有觸電感,不要碰我”,但是民警見他傷勢嚴重,還是把他送到了醫院,孫某認為:“最終造成殘疾的并不是車禍,而是當初民警救助不當。”于是孫某以此為由向慈溪市公安局提出賠償請求。慈溪市公安局審查后作出了《不予行政賠償決定書》。孫某不服,向慈溪市人民法院提起行政賠償訴訟。法院一審駁回孫某訴訟請求,孫某已向寧波市中級人民法院提起上訴。①

二、采用違法或明顯不當原則的理由

依據《國家賠償法》第二條規定的行政賠償的歸責原則,民警并未有違法之處,所以不予賠償符合法律規定。然而問題在于,若事實正如孫某所言,民警的不當救助行為造成或者擴大了他的傷殘程度,國家是否要負賠償責任?筆者認為在服務行政視野下,政府服務不當,也當賠償。

我國制定《國家賠償法》時,選擇了違法責任原則作為主要歸責原則,“原因在于:1、違法責任原則克服了過錯責任中的不確定性,便于操作;……”②當時立法者考慮的主要是簡便易行,擯棄了考查行為人主觀動機的過錯原則,而選擇了以客觀行為是否違背法律作為歸責原則。制定《國家賠償法》時行政機關以及司法機關人員的法律素質遠未有今日的水平。

而采用違法或明顯不當原則,不僅便于操作,又能擴大國家賠償的范圍,彌補單純采用違法責任原則的不足。尤其在法律比較原則的情況下,自由裁量幅度過大會直接影響相對人的合法利益。“因而要適用違法或明顯不當原則限制自由裁量權,保護相對人的合法權益。”③成文法具有確定的優點,但不能包含一切。嚴格的行政程序能夠防止大部分的行政侵權事件的發生,卻不能根絕一切。比如在諸如孫某案的行政事實行為中,考量行政機關是否應當承擔賠償責任不僅要看行政機關工作人員是否嚴格符合了程序,還應當考量行政機關工作人員的舉動是否符合專業常識和科學規律。該案中,首先應當適用違法原則,審查民警在實施救援行為時是否根據程序先檢視傷者的情況,做出原地等待醫護人員或采取緊急避險直接送重傷員前往急救中心這兩種相反的決定是否有依據。接著適用明顯不當原則,審查民警救助過程中是否有違背常識,任性而為的情況。經過上述兩項的審查,才能斷定行政機關是否應當承擔賠償責任。采用違法或明顯不當原則即是對現行法律制度的繼承,也是擴大行政賠償責任范圍,實現公平正義,最大程度保障公民法人和其他組織的人身財產安全不因行政機關工作人員的任性而受損害。

三、采用違法或明顯不當原則的可行性

如果行政賠償歸責原則采用了違法或明顯不當原則,這將比單純適用違法原則更加嚴格束縛行政機關工作人員履行職務的活動,會不會因此造成行政機關工作人員消極對待自己的職責,產生“多做多錯,多一事不如少一事”的心理呢?一旦出現此種情況行政效率必將下降,乃至不如不改。但筆者認為完善的制度建設不會允許這種情況的出現。

首先,行政機關工作人員消極對待自己的職責,不履行自己的職責,是典型的不作為,這種行為同樣違法,行政機關還是可能承擔行政賠償的責任。

其次,行政賠償是基于行政侵權理論,與民事侵權理論相同,要產生行政賠償責任,必須是發生實際損害事實,如果行政機關履行職能沒有給相對人造成實際損害,或者未如先前案例之中的假設,行政機關工作人員的救援并沒有擴大事故受害人的損失,自然不會產生行政賠償責任。

最后,行政賠償責任是一種國家責任,不是行政機關工作人員個人承擔的責任,除非有極少數情況是行政機關工作人員出于故意或重大過失而給相對人造成了損害。行政機關工作人員一般的過失而給相對人造成損害,其個人不負賠償責任,其責任轉移到國家,事后國家機關也不會向履行職責的工作人員追償。

綜上所述行政賠償責任的陡然提升,并不一定會引起行政機關的消極不作為。

四、結論

我國政府職能正處于轉型期,這將是一個漫長的時期,不能一下子把很重的責任壓在行政機關的身上,但也不能為了因為政府對加重責任的不適應而無所作為。違法或明顯不當的歸責原則也許也是一個過渡性的原則,也許將來會有一個更加公平正義的原則被采納,但是現在我們需要一點點加重政府的責任,以促使它向著服務行政的目標邁進。

注釋:

①民警急救車禍受傷者反成被告.東南商報.2009年5月16日A03版.

②劉嗣元,石佑啟.國家賠償法要論.北京大學出版社.2005年版.第37頁.

③羅豪才,袁曙宏.論我國國家賠償的原則.中國法學.1991(2).