淺探非政府組織參與公共危機治理

吳惠靈　陳慧卉

摘要 我國正處在一個公共危機多發時期,政府單一管理的模式已不足以應對,非政府組織作為社會力量的重要組成部分,應是公共危機治理的關鍵主體。就目前來看,我國非政府組織在參與公共危機的治理中存在著諸多問題和困境,作用遠遠沒有得到發揮。本文對以上問題進行了簡要的分析,并提出了相應的對策建議。

關鍵詞 非政府組織 公共危機 治理主體 參與能力

中圖分類號:D638文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-204-02

一、非政府組織的概念界定

“非政府組織”這個概念是從Non-Governmental Organizations(簡稱NGO)直接翻譯來的,與政府組織相對,在我國一般稱為民間組織。

我國民政部從登記和管理的角度,確定我國非政府組織(民間組織)是指社會團體和民辦非企業單位的集合。前者進一步分為基金會、學術性社團、行業性社團、專業性社團、聯合性社團等,后者進一步分為教育類、科技類、文化類、衛生類、體育類、社會福利類等。1998年頒布的《社會團體登記管理條例》第二條的規定,社會團體是指中國公民自愿組成,為實現會員共同意愿,按照其章程開展活動的非營利性社會組織。1998年頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條的規定,民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的,從事非營利性社會服務活動的社會組織。

關于非政府組織的特征,西方學者和我國學者提出了眾多觀點。如美國賽拉蒙教授(Lester M. Salamon)認為,非政府組織應當具有組織性、 民間性、非營利性、自治性、志愿性 、非政治性、非宗教性;我國學者王建芹將非政府組織的特征概括為民間性、非營利性、組織性、志愿性、公益性、自治性;民政部民間組織管理局副局長李勇認為,社會團體包括基金會具有組織性、民間性、非營利性、自治性、非宗教性、非政治性、公益性和志愿性等特征,等等。

參考以上觀點并結合我國實際,本文所稱非政府組織是指介于政府組織與營利組織之間,具有公益性或互益性,執行非利潤性社會職能的志愿性組織。包括已在民政部門登記和未經登記的非政府組織。

二、非政府組織在公共危機治理中的作用

一般認為,公共危機是指社會偏離正常軌道的過程與非均衡狀態。①具體的說,公共危機就是指一個事件突然發生并對公眾正常的生活﹑工作以至生命財產構成威脅的狀態。2008年對中國來說是艱難的富于挑戰的一年,年初的雪災,5·12汶川大地震,三鹿奶粉事件,山西襄汾潰壩事故,煤礦透水事故等等,公共危機頻頻發生,對人們的生命財產安全以及社會心理造成了巨大的影響。我國政府在危機的治理中表現出強大的調動各種資源的能力,然而,伴隨著社會、經濟的發展,各種各樣的危機接踵而至,單靠政府的力量已顯薄弱,而非政府組織作為社會力量的一個重要組成部分,應作為公共危機治理中必不可少的主體發揮其舉足輕重的作用。

(一)促進政府與社會的溝通——預防和預警

非政府組織來自社會,有著廣泛的社會觸角和民眾基礎,它能夠在政府與社會之間搭建起溝通的橋梁,一方面及時搜集社會需求等各方面的信息傳遞給政府,幫助政府及早發現潛在的危機并予以消除;另一方面將政府的政策以更易于理解的方式傳遞給社會基層的民眾,這種溝通形成了政府與民眾之間的“緩沖帶”。

同時,非政府組織是一個“透氣”的平臺,民眾可以通過在非政府組織中的交流,將平時積壓的情緒發泄出來,避免長期積累最終導致群體性沖突事件等公共危機的發生。比如剛剛發生的重慶出租車司機罷工事件,如果先前就成立一個出租車司機協會,由該協會來和政府溝通,相信問題將在溝通中逐漸緩解,而不至于出現最后的罷工。

(二)創造社會資本——增加信任,減少恐慌

非政府組織在社會資本的創造中具有特殊的作用。首先,參與到非政府組織中的民眾一般都是相互信任的,他們同時可能屬于不同的非政府組織,這種重疊的成員身份,有利于通過組織內部的互動將相互信任的人際網絡擴展到整個社會。其次,社會成員可以在非政府組織中更好地定位自己的角色,提高參與能力,培養合作精神,增強社會責任感。這些豐富的社會資本將有利于減輕危機到來時的恐慌感,促使人們更好地參與到危機的處理中。

(三)籌集資源,積極參與救護

非政府組織是政府之外,籌集應對公共危機資源的主力軍。它們通過游說、呼吁、動員等方式,引起社會對危機的關注;通過國際關系募集國外的資金;通過成員間的相互監督使企業更為主動捐款捐物。同時,非政府組織分布廣泛,它們離受災者可能更近,能夠更迅速及時地將物資送達。

非政府組織是政府救助力量的有效補充,對于政府無法顧及的群體給予物質上和心理上的救濟。它們擁有豐富的技術和人力資源,成員往往來自各行各業,在危機的應對中能夠各盡其中。

(四)幫助恢復重建,安撫受災群眾的心靈

從國際經驗看,公共危機發生之后的社會重建階段是非政府組織參與最廣泛、深入, 優勢最突出的階段,主要體現在三個領域:第一,細致專業領域,包括心理救助、學校重建、孤兒撫養、個案關懷、家庭回歸、社區建設、文化恢復、志愿者和社會工作發展等方面,是 NGO 發揮重要作用的領域;第二,自治參與領域,通過公民參與、志愿者組織, NGO 往往可以保持社會資源的持續動員, 并形成自我組織、互助服務的社區發展模式;第三,公共倡導領域,為今后類似災害的防治做出努力。②

總之,非政府組織是公共危機治理中重要的主體,已經成為一種共識。公共危機治理將從政府單一管理的模式逐漸轉化為政府與社會(特別是非政府組織)相互協調、相互合作的新模式。

三、我國非政府組織參與公共危機治理的現狀與困境

盡管我們已經意識到非政府組織在危機治理中的重要作用,但是就目前看來,我國非政府組織在危機治理中的作用還遠遠沒有得到發揮,參與過程中存在著諸多問題。

(一)主體性不足

中國長期以來的行政管理傳統,政府有事只會找下級,非政府組織在危機應對中仍然處于被動的聽命于政府的地位,而非與政府協調合作的“伙伴”地位。這種狀況嚴重阻礙了非政府組織專業優勢的發揮。例如在2008 年初的雪災中,廣州青年志愿者協會的心理安撫小組,每天只能派出一名義工;青年會發放的傳單也僅限于小范圍內;成員多為企業家、醫生、教師、公務員的獅子會,也未能施展個人的專業優勢。他們的主要職責,仍是聽從安排,統一行動。③

(二)自身能力不足

非政府組織的能力不足主要是指其在動員各種資源參與公共危機治理的能力上羸弱。從宏觀層面看,表現為非政府組織在公共危機應對中的社會影響很有限。從微觀層面看,表現為缺乏專業人才,未掌握自身組織運營的成功經驗,在資源動員策略和手段方面缺少建樹。能力的不足嚴重制約著非政府組織在公共危機治理中的參與。

(三)參與深度不足

參與深度是指在危機治理中參與的制度化、常規化。④參與深度的不足直接導致社會民眾參與危機治理的隨機性、偶然性和盲目性。當民眾滿懷熱情地希望參與到危機的救護中來,卻找不到固定的參與渠道。這種情況降低了公眾參與公共危機治理的程度,一部分人退出公共危機治理行動,而另外一部分人則可能自發地進入到危機現場,如 5·12地震中,很多志愿者獨自前往災區或者結成若干個群體前往,暴露出參與隨機性和盲目性的嚴重問題。

(四)信息披露不足

信息的充分披露是一個組織接受監督和評估進而被信任的必要前提。政府和非政府組織要在公共危機的治理中獲取民眾的信任和支持,必須使信息公開透明。5·12地震中中國紅十字會受到質疑,這是我們的前車之鑒。隨著民主意識的逐漸覺醒和社會參與理性的不斷增強,公開透明的信息成為社會民眾監督非政府組織的必然要求。

四、非政府組織有效參與公共危機治理的對策建議

(一)轉變觀念,確立非政府組織的治理主體地位

傳統觀念塑造了一個全能型的政府,社會力量如非政府組織、企業等被排除在公共事物治理之外。隨著社會經濟的發展,后工業時代和全球化的到來,政府單一管理的模式已經不適應社會的變化和多樣化的發展趨勢。政府在公共危機的治理中,應該轉變觀念,確立公共事務治理主體多元化的理念和模式,在保持核心作用的同時,為社會釋放出更多的資源。

如前所述,非政府組織的獨特的社會基礎決定了它在危機治理中的重要作用,政府應該主動建立與非政府組織的危機解決綜合協調機制,確立相互之間的“伙伴”關系,而不再是通過行政命令來實現管理。非政府組織主體地位的確立也有利于危機治理中參與程度的深化,民眾能夠通過這個固定的渠道參與到危機的應對中來。

(二)政府推動建立應急聯動信息通道

在公共危機的治理中,信息始終是一個關鍵的因素。應急聯動信息通道的建立,能夠第一時間將危機應對信息在政府與非政府組織之間共享,幫助治理主體迅速了解情況,統一規劃,減少行動的重疊性和盲目性,提高應急效率。

(三)非政府組織加強自身建設,建立自律機制

如前所述,非政府組織能力的不足制約著它在公共危機治理中的參與。非政府組織必須加強自身建設,提高資源動員的能力,提高社會公信力和影響度,才能更好地與政府共同協調治理危機。其次,非政府組織應該建立相應的自律機制,包括監督機制和績效評估機制,促進自身加強管理,形成規范化的參與,贏得社會公眾的信任和支持。

注釋:

①[美]R·J·斯蒂爾曼.公共行政學.北京:中國社會科學出版社.1989.114.

②羅伯特·希斯.危機管理.北京:中信出版社.2001.

③賈西津.NGO參與震后重建要點.廣州:南方周末.2008-5-29.

④楊永芳.NGO有效參與公共危機管理的路徑選擇.江西青年職業學院學報.2008(3).64.

參考文獻:

[1]范玲,干燕丹.非政府組織在應對公共危機中的重要性.科技信息(學術研究).2008 (20).

[2]石奎.危機管理中非政府組織的作用.桂林電子工業學院學報.2004(1).

[3]黃文斌.非政府組織:公共危機管理中的堅定力量.法制與社會.2008(18).

[4]黃志堅,吳健輝,方文龍.公共危機管理的社會資本作用分析——以汶川大地震和SARS的對比為例.華東經濟管理.2008(9).

[5]王勁穎.政府如何培育發展民間組織.社會科學.2001(8).

[6]張煥金.我國民間組織狀況及其培育和發展.學術交流.2005(9).

[7]王建軍.論政府與民間組織關系的重構.中國行政管理.2007(6).