反腐倡廉制度建設的若干問題探析

戴衛平

摘要 本文認為監督主體擁有的權力和權威不足以制約被監督者,甚至監督者的任免、調動、待遇升遷等權力都掌握在被監督者手中,監督者依附于被監督者的兩難抉擇和尷尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。

關鍵詞 監督主體 制度反腐 被監督者

中圖分類號:D630.9文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-199-02

腐敗問題,不僅是當前很多政治、經濟、社會問題的直接原因,它還動搖著中國共產黨的執政基礎。在如何反腐的問題上,理性地分析,中國目前反腐敗面臨的主要問題之一仍然是制度不健全,因此根治腐敗的關鍵是推進制度建設。反腐倡廉制度建設要堅持中國共產黨的絕對領導,就是要用中國化的馬克思主義指導反腐倡廉制度建設的實踐。改革開放30年來,我們堅持用中國化的馬克思主義理論指導反腐倡廉的制度建設,以與時俱進的精神,積極探索反腐倡廉制度建設的工作規律。新階段、新情況、新問題給反腐倡廉制度建設提出了新的挑戰。在復雜多變的形勢下,我們原來的工作思路和工作方法、原來比較有效的手段和措施有的已不適應新形勢的要求。在現行的反腐倡廉制度體系中,有的制度“缺位”、有的制度“移位”、有的制度“錯位”、有的制度“虛設”等,導致了某些方面、某些環節的“虛監”、“弱監”。

在新的歷史條件下,我們必須用科學發展觀統籌反腐倡廉的制度建設,在反腐倡廉制度建設中全面貫徹落實科學發展觀,使反腐倡廉制度建設具有科學性、合理性和可操作性。

一、反腐倡廉制度建設的若干問題

(一)反腐倡廉制度建設的理念——仍是重“人治”、“德治”,而輕“法治”和“法制”

多少年來,我們設置、設計反腐倡廉制度時,一些缺少科學法則的觀念,一直影響著反腐倡廉制度建設的質量。例如,那些“我們的干部絕大多數是好的”、“我們要信任干部,保護干部”、“要相信組織,相信政府”、“共產黨員是特殊材料制成的”等論斷時而成為我們反腐倡廉制度建設的理念。使我們的反腐倡廉過多地放在道德教育上,無形中重“人治”和“德治”而輕“法治”和“法制”建設。而對于制度本身存在的問題卻重視不夠。

在過去很長的一段時間,我們黨的反腐倡廉斗爭充滿了“人治”色彩。由于沒有嚴格的制度作保護,一個偉人的一言一行,在很大程度上決定了包括反腐敗斗爭在內的各項工作成敗得失。過去大民主、群眾運動的反腐倡廉斗爭模式是“人治”的必然結果。按照馬克思主義的經典理論——反腐倡廉,制度建設是根本。換句話說,制度缺陷是一切腐敗的根源。由于我們是一黨執政,內部監督太難,外部監督太軟,陷入了同體監督的兩難抉擇。對西方資本主義國家“成功”的“法治”模式,我們總是習慣于用傳統的思維方式對待之。我們在認識的誤區上或多或少地影響著反腐倡廉制度設置、設計的合理性、科學性。

(二)反腐倡廉制度化的程度低

改革開放30年來,我們黨始終堅持把制度建設貫穿于反腐倡廉的各個環節,以制度創新推動各項工作。中國的反腐倡廉制度是一個龐大的系統,其建設自然是一個龐大的系統工程。現行的反腐倡廉制度建設,有如下幾點值得關注:其一,在全部反腐倡廉制度安排中,執政黨內的反腐倡廉制度建設,存在明顯的缺陷和不科學之處。比如,選舉制度,干部選拔的程序,權力的監督機制特別是對一把手的監督等。其二,反腐倡廉制度建設的整體功能缺乏。例如“內部人的監督太虛”、“外部人的監督太弱”、沒有形成黨內黨外反腐倡廉制度的互補、聯動。其三,從現行的法律制度上看,我國在行政監督方面的有關法律法規還比較少。現有的法律法規只是籠統的規定了上級行政機關有監督下級行政機構的責任。立法是保障公民行使其權利、建立和完善行政監督體制的前提。但就目前而言,公民參與監督政府行為的有關制度與法律還存在制度化程度低的問題。由于立法的滯后,使得公民和社會組織在監督政府行為時,無法可依、缺乏足夠的法律依據與法律手段。

就公民個人而言,在與腐敗者作斗爭時,總感到腐敗者是那么“強大”,自己卻那么“弱小”。由于我國社會普遍存在傳統的“官管民”意識,使得出臺的反腐倡廉文件也較多體現“官管民”的封建意識。

(三)“制度反腐”的主體機構缺乏相對的獨立性

獨立性是對黨政監督的本質要求,而我國現行的黨政監督機構往往缺乏相對獨立性。現行黨政監督體制中,行使監督的專門機構,如紀檢監察部門,大都設在黨政機關內部。

在領導體制上,這些部門受雙重領導,既愛同級黨政機關的領導,又受上級業務部門的領導。在雙重領導體制下,專職監督機構受的牽制比較多,尤其是受制于執行權。

在組織上、監督機構的負責人,不是由同級黨委、行政機關的領導成員兼任,就是由上級黨委、行政機關任命。從而依附于同級黨政機關。

在經濟上,監督機構一般都是從同級行政部門那里領取活動經費、事業費、辦公費、辦案費、工資和獎金等。從而在經濟上受制于人。

客觀地講,監督主體,擁有的權力和權威不足以制約被監督者,甚至監督者的任免、調動、待遇升遷等權力都掌握在被監督者手中,監督者依附于被監督者的兩難抉擇和尷尬境遇,是“制度反腐”的一大困惑。

(四)政府行政行為透明度和信息公開程度低

雖有黨務公開、政務公開、公共財務公開的有關規定。但就其公開的內容和信息而言,“公開”的內容和信息還是太少。要提高監督的力度,先決條件就是要讓黨和政府的行為公開化,加大黨務、政務、公共財務信息透明度。在政務方面,雖然已出臺了《政府信息公開條例》,但具體的執行情況還不盡如人意。從政府運行機制來看,至今還沒有一套相對完整而又行之有效的政務公開制度和政府官員個人財產申報制度,這使得公眾無法深入參與管理政府事務,也無法持續監督政府官員的違法行為。從法律角度看,公民的知情權,是監督政府官員的先決條件,如果公民的知情權無法得到保障,制度反腐將先天不足。

(五)權力監督和制約機制不健全

我國現行的監督制度可分為三個層面。

第一個層面是黨內監督,主體是黨的紀律檢查委員會;第二個層面是國家權力監督,主體分別是人大、行政機關中監察和審計部門、司法機關;第三個層面是社會監督,主體分別是公眾、新聞機構、各民主黨派和其他人民團體。

從理論上講,“黨委統一領導,黨政齊抓共管,紀委組織協調,部門各負其責,群眾支持參與”的領導體制是好的。但這個領導體制所起的作用是非常有限的,而根本的缺陷就在于這個體制的各種監督是不對襯的,沒有形成有效的聯動監督與制約機制。一是在現行的監督、制約體系中,最有力、最權威的監督是自上而下的垂直監督,而自下而上監督卻非常薄弱;二是權力結構中的內部監督相對較為嚴密,而外部監督卻非常缺乏;三是某種程度上的主觀隨意性監督時而有之,重事后糾偏,輕事中、事前監督,更缺乏隨機全程監督。按理,凡掌握有一定公共權力的人都是被監督對象,但對黨政“一把手”的監督,長期以來都是“制度反腐”中,一直沒有找到答案的難題。

二、反腐倡廉制度建設的若干構想

(一)樹立反腐倡廉制度建設的科學發展理念

制度是人定的,樹立反腐倡廉制度建設的科學發展理念,至關重要。在漫長的國家制度演變過程中。形成了一些具有普遍適用的價值理念。這些理念,是世界各國政治治理長期歷史經驗的總結,是人類政治智慧的結晶,是人類思想寶庫中的共同財富,理應根據中國國情有選擇的吸納之,這是科學發展觀本來之義;中國自身政治實踐的成功部分,同樣需要我們堅持并發揚光大,這也是科學發展觀本來之義。

(二)確保監督主體的相對獨立

加強反腐倡廉的制度建設,一個必不可少的環節就是要有專門相對獨立的機構進行鐵面無私的監督檢查。實踐證明,各級紀委在上級紀委和同級黨委雙重領導下對同級黨委的監督有一定的局限性。為嚴肅紀檢機關行使權力的權威性和強制性,增強“制度反腐”的力度,中紀委和中組部已向下級部門派駐機構并統一管理,中紀委和中組部已建立起有效的巡視制度,由上級紀委和組織部聯合向下級黨委派出巡視組并直接受上級紀委領導,這對監督權力運行和加強“制度反腐”有重大意義。為保證監督主體的權威性和相對獨立性,就必須對監督主體現行的體制進行必要的改革,探索監督主體的垂直監督機制,建立從中央到地方的逐級巡視員制度,從而使制度反腐的主體能夠對同級黨政領導干部、特別是“一把手”實施有效的監督。

(三)確保黨務、政務、公共財務有效信息的公開真正制度化

透明度是與腐敗和一切不良行為做斗爭的首要環節。對于公民社會而言,黨務、政務、公共財務有效信息的公開化程度,在一定意義上決定了社會團體和公民參與反腐倡廉的深度。設想一下,一個信息不公開的政府,公眾是無法參與到社會事務中去的,更無法有效地對政府行為的各個環節予以監督,反腐倡廉更無從談起。要通過政府與公民間的互動,起到監督政府行為、提高政府辦事效率的目的。首先,我們可以采取近幾年公共管理改革中取得良好效果的電子政務方式,通過電子政務,公眾可以迅速地了解政府機構的構成、職能、辦事程序、公共政策等;公眾也可以直接進行利益表達,提出對公共產品、公共服務的要求。其次,媒體的迅速發展對增強政府行政行為的透明度起到了積極的作用,新聞媒體常被看成是政治體制中的第四種權力。近幾年的不少重大案件的真相被揭露、案件得到公正而迅速地處理與新聞媒體的介入密不可分。黨務、政務、公共財務信息及時、有效的公開,這是一個需要制度化的問題。

(四)強化權力監督和制約

十七大報告提出:確保權力正確行使,必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。這是認識上的飛躍,腐敗的過程主要發生于公共行政權力的運行過程中,要有效地制約權力,關鍵是對公共行政權力運行過程實施有效的監督調控。從國家制度學說的視角來看,監督是一個十分復雜的命題,關鍵有三點,即監督準、.監督什么、誰來監督。

監督誰?所有掌握公共權力的人都是被監督對象。《中國共產黨黨內監督條例》明確了黨內監督的重點內容、主要制度和保障措施。

監督什么?也就是要回答監督的內容。權力主體是腐敗行為的主導因素,必須將公共權力主體的產生和更替納入法制化、公開化、程序化的軌道。

誰來監督,也就是要回答監督主體的問題,或者說通過哪些形式來進行監督。

為了強化權力的監督和制約,應從以下幾方面努力:一是通過制定有關的法律法規,強化權力的監督制約;二是建立在黨委統一領導下的聯系制度,以便進行綜合指導和協調;三是建立一個全方位多層次、強有力的監督網絡,以便形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。

總之,“制度反腐”應著力加強制度的系統性、法規性、可操作性的建設,使各項法規制度彼此銜接,從而發揮制度的整體合力;著力維護制度的權威性,使各項法規制度成為大家共同遵守的行為準則;著力改革創新,從而推進反腐倡廉制度建設的科學發展。

參考文獻:

[1]中共中央、建立健全懲治和預防腐敗本系,2008-2012年工作規劃.人民日報.2008-06-23.

[2]建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實系綱要.人民網.