新加坡廉政制度建設的特點及啟示

李家亮　劉　稚

摘要 新加坡政府的政治廉潔度已成為亞洲國家的范例,其政府圍繞廉政和反腐而進行的一整套完善合理的制度建設為其廉政建設的成功提供了保證。我國與新加坡由于同是華人國家,同屬儒家文化圈,所以認真思考新加坡廉政制度建設的經驗及其成就,對我國的廉政建設有著重要啟示。

關鍵詞 新加坡 廉政制度 政治廉潔度

中圖分類號:D7339文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-193-02

貪污腐敗作為一種歷史現象,是公權力的伴生產物。歷史實踐證明,官吏貪污,政治腐敗是事關一個政權興衰存亡的大事。在我國,隨著社會主義建設和改革開放的不斷深入,在新的歷史時期如何進一步加強黨風廉政建設已成為擺在我們面前的重要課題。在這方面,世界上一些國家有著較為成功的防治腐敗經驗和較為合理的反腐制度的建設。比如新加坡,其政府對于腐敗問題高度重視,把廉政和反貪污提到政治制度建設的高度,以廉政建設遏制腐敗取得了顯著成效。據國際非政府組織對亞洲國家和地區貪污受賄情況進行的調查表明,新加坡是亞洲最廉潔的經濟體。①我國與新加坡由于同是華人國家,同屬儒家文化圈,所以認真思考新加坡廉政制度建設的經驗及取得的成就,對我國的廉政建設有著一定啟示。

一、新加坡廉政制度建設的主要舉措分析

(一)嚴格的公務員選拔、錄用與品德考核制度

新加坡在公務員錄用上實行嚴格的考核任用機制,杜絕人為影響,防止腐敗現象。國家設有專門的公務員委員會,負責公務員的錄用、任命和獎懲。公務員委員會直屬于總統而獨立于內閣,這就為它嚴格、公平選拔公務員提供了條件。由于每一個公務員在正式被錄用前都要經歷幾道極嚴的選拔程序,在錄用后又需經歷品德考核,因此保證了公務員隊伍的高素質高水平。新加坡公務員在被錄用后接受政府的品德考核,主要有兩種方法:一是個人品德考核。二是行為跟蹤。這些品德考核措施能夠最大限度的確保對于公務員的全程監督,隨時隨地對公務員的言行起到警示作用,防止腐敗的發生。

(二)嚴格的財產申報制度

新加坡《公務員守則和紀律條例》要求公務員必須熟悉《反貪污法》,必須在任職前申報個人財產,而在任職以后,如果財產有所變動,也應主動填寫變動財產申報清單,并寫明變動原因。申報財產的程序非常的嚴格,首先要出具財產清單,到法院設置的公證處接受審查并有指定的宣誓官簽名;然后把公證處的正本交由工作人員所屬機關的人事部保存,副本則直接保存于法院公證處。申報財產的范圍很廣,既包括個人的動產、不動產,又包括銀行存款以及股票證券等。此外,個人申報財產后還必須由反貪調查局核實。如若發現公務員財產與其實際收入不相符,且又不能說明其緣由者,將以其不當獲利的嫌疑而受到審查追究。

(三)高薪養廉制度

高薪養廉制度是新加坡廉政建設的一大特色。在李光耀執政期間,新加坡政府連續四次上調公務員工資,使得新加坡官員的薪金成為世界上最高的國家之一。另外,為了保證公務員薪金不低于私營部門雇員的薪金標準,新加坡政府還經常對有關行業和職業的薪金進行調研,一旦公務員工資低于私營雇員時,就給公務員加薪,以確保公務員有較高的收入。新加坡政府相信,較高的工資待遇,可以保證每個公務員都能過上比較富足體面的生活,從而降低貪污的可能性。

(四)完善的長效監督機制

1.政府內部監督

(1)總統對行政部門的監督。根據新加坡法律,總統負責對總理及內閣進行監督。其監督的方式主要有三種,一是通過批準或否決政府財政預算進行監督;二是通過對高級官員的批準和任免進行監督;三是通過貪污調查局進行監督。總統有權命令貪污調查局局長調查對任何高級官員貪污的舉報。②

(2)審計署對政府各部門的財務監督。在新加坡,審計署是法定獨立的機構,直接向國會負責。它有權審計政府所有部門、國會、法院等一切公共機構的帳目,檢查被審計單位是否執行法定的財務制度。

(3)貪污調查局的監督。貪污調查局直接隸屬于內閣總理,是新加坡防止貪污賄賂的最高機關。貪污調查局擁有廣泛的權利,局長和特別調查員可以不用逮捕令而逮捕涉嫌貪污的任何人,可以行使刑事訴訟法所賦予警方調查的特別權利,調查貪污受賄罪。

2.政府外部監督

(1)公共服務委員會的監督。新加坡成立了獨立于政府以外的公共服務委員會,負責公務員的招聘、審查、紀律處分等事宜,從政府外部對政府進行監督。

(2)在野黨的監督。新加坡執政黨(人民行動黨)非常重視在野黨的監督,強調通過在野黨的監督,不斷加強執政黨的自身建設。形成了在野黨對執政黨及其政府的嚴密監督及制約機制。

(五)完備的廉政法律制度

1.制定完備反貪法律、法規,做到有法可依

首先,在新加坡的憲法中,明確規定了對擔任總統、總理、內閣成員和議員的條件,并對他們的行為,如不得經商等,做出了明確的規定。其次,制定了專門的行政管理法律《公務懲戒性程序規則》。最后,制定了完善的反貪污刑事法律。如1960年6月修訂的《防止貪污法》對貪污受賄罪的構成、處罰以及起訴、審判等訴訟程序問題都作了較為詳盡的規定。③由于制定的法律詳盡、完備,使得新加坡在懲治腐敗方面做到了有法可依。

2.嚴厲的懲治制度,做到執法必嚴

在新加坡廉政建設中,不僅有法可依而且執法嚴正。新加坡對貪污罪的懲罰,并不是簡單地體現在重刑化上,而是表現在對任何貪污行為都毫不姑息,貪污者必須為此付出極其慘重的代價。一旦公務員貪污罪名成立,會被立即清除出公務員隊伍,而且其巨額公積金也會被全部沒收,從而在政治上身敗名裂,在經濟上傾家蕩產。

3.法律面前人人平等,做到任何人都不享有法外特權

在新加坡,執法部門對政府機構及公共服務部門進行監督和調查時,對一切涉嫌官員,不論其名聲多大,地位多高,一概嚴懲不貸,決不姑息。地位越高,處罰越重,不允許任何人享有法外特權。真正做到了法律面前人人平等,從而樹立了法律的權威性和公正性。

二、新加坡廉政制度建設的主要特點分析

(一)完善的政治經濟體制,減少了權力尋租行為

新加坡廉政制度的一個結構性優勢在于其高度的政、經分離,政府對經濟活動的干預度有限。首先,從宏觀上來說,由于新加坡是一個市場經濟十分成熟的國家,市場在資源配置中起主導作用,而政府只在關鍵時刻對宏觀經濟進行調控,從而在很大程度上減少了權力在經濟領域可能的尋租行為。其次,在微觀層面,新加坡實行嚴格透明的財務管理制度。對涉及財務管理方面的各項工作,政府都規定了具體的工作程序和處理辦法。由于政府的財政運作程序嚴謹、責任明確、監督有力,減少了公務員中利用職權和制度漏洞進行侵吞、挪用公款等職務犯罪的條件和機會。

(二)完整的反腐機制鏈條實現了全程監管

新加坡廉政制度建設的一個重要特點在于其建立了一個完整的反腐機制。這一機制既包括嚴格的公務員選拔、錄用及晉升機制又包括權力監督與制約機制。這些機制在廉政建設中各自起到了不同的功能和作用。首先,在公務員選拔上,由于由公務員委員會獨立負責公務員的錄用、任命和獎懲,從而保證了公務員選拔的公正性,從源頭上確保了錄用公務員的綜合素質和廉潔度。其次,針對政府官員、國家公務員及國家各機構可能的腐敗行為,建立了內外結合、上下協調的權力相互監督與制約機制。使得各個部分各自獨立行使職權,同時又相互協調、相互補充、相互牽制,從而形成了一個有機、嚴密的監督網。

(三)完備的法制保證,確保了反腐機制的權威性

新加坡一直秉持依法治國,以法制腐的理念。以法制腐成為新加坡政府維護清正廉潔的根本途徑和重要保證。新加坡以法護廉的關鍵在于其根據廉政建設中出現的新情況,不斷制定出一套完備、詳盡的反貪法律,做到了有法可依,執法必嚴,執法公正。法律制度的健全完備和貪污調查局等監督部門的高效運作使得腐敗行為更易于揭露,再加上對違反廉政法規行為的嚴懲,使得有貪污意向的人不敢輕易以身試法,從而有效遏制了貪污賄賂行為,最終保證了政府的廉潔度。

(四)完好的管理制度,做到了防腐于未然

新加坡制定了一整套完好的管理制度從微觀層面杜絕了腐敗現象的發生。首先,其財產申報制度的優勢在于,有了這一制度,不但實現了政府工作人員財產收入的透明化,而且反貪污反腐敗機構可及時發現貪污賄賂犯罪。同時,財產申報制度對一些具有潛在貪污可能的官員來說,其心理抑制作用也是十分強烈的。其次,高薪養廉制度是新加坡另一項有特色的管理制度。新加坡政府認為,如果公務員收入微薄,他們所掌控的公共資源與其收入水平會形成巨大反差,從而導致其心理上的嚴重失衡。而這正是致使公務員貪污受賄的重要原因。為此,新加坡政府逐步制定了一套獨具特色的以俸養廉制度。該制度一方面能夠使政府官員和公務員抵御貪污受賄的誘惑。另一方面,能夠吸引住人才,不使公務員因待遇過低而流失。

三、新加坡廉政制度建設對我國的啟示

反腐倡廉是我們黨工作中始終高度關注和常抓不懈的重中之重。鄧小平同志曾強調:“在整個改革開放過程中都要反對腐敗,對干部和共產黨員來說,廉政建設要作為大事來抓。”④而加強我國的反腐倡廉制度層面建設,對于我們黨和政府從機制上防治腐敗意義重大。新加坡充滿特色和卓有成效的廉政制度建設對我國發展、完善自己的反腐倡廉工作有著諸多的借鑒、參考之處,值得我們重視和研究。

(一)深化政治經濟體制改革,構建宏觀廉政制度體制

在我國,由于目前正處于計劃經濟向市場經濟的轉型期,政府在經濟活動中仍發揮著主導作用,這種體制在發揮其積極作用的同時,其負作用也在不斷凸顯,即易滋生權力在經濟領域的尋租行為。為此,我們在以經濟建設為中心的同時,需繼續深化政治經濟體制改革,努力減少政治對經濟領域的過多干預行為。同時改革權力過分集中的決策體制,繼續推進社會主義民主政治建設,竭力遏制權力腐敗,為我國的廉政建設構建一個宏觀的制度環境。

(二)強化監督,建立全方位的權力制約機制

新加坡反腐倡廉的經驗,比較重要的一點就是建立了嚴密有效的監督制約機制,使得公共權力得到了有效的監督。參照新加坡的經驗,我們必須完善監督體系。切實賦予人大相應的監督權力,增加反貪機構的獨立性和權威性,完善紀檢監察制度和審計制度,并加強新聞媒體特別是網絡的監督作用。從而最終形成健全完整而行之有效的權力監督制約機制。

(三)健全公務員選拔、晉升及正常退出機制

與新加坡相比,我國的公務員選拔、晉升及正常退出機制尚需健全。我國雖然在2005年制定了《公務員法》,對公務員的選拔,考核,升降,辭職等都作了具體規定。但與反腐敗的現實需要相比,我國公務員的選拔、晉升及正常退出機制仍不夠完善。尚需必須進一步從制度上加以規范,以確保被錄用的公務員既具備較高的綜合素質又能夠經受住種種誘惑和考驗。

(四)建立健全政府官員財產申報制度

要在全國廣泛實行官員財產申報制度。新加坡廉政制度的高效,就是因為它們擁有一個苛刻的官員財產申報制度。新加坡的公務員只要有超出收入的財產,如果無法說明來源,就被推定為貪污,受到法律的嚴懲。實際上,建立健全中國官員財產申報制度的呼聲已持續多年,國家也已在部分地區進行試點,一些研究機構也在預先進行相關制度的研究,但是就目前的情況來看,執行的力度還有待加強,應盡早在全國推廣,并加強科學性和監督性。

(五)建立適合國情的公務員薪金制度

由于歷史和國情的原因,我國的公務員工資一直相對偏低,但是,由于他們手中握有公共權力,于是,易出現權力尋租的腐敗現象。借鑒新加坡的經驗再結合我國的國情,可以分別在我國的東西部地區建立與當地生活水平相適應的公務員薪金制度。同時用法制加以嚴格規范,實現對公務員的有效監督和制約。

(六)加強立法,使廉政立法與時俱進

與新加坡等國外一些法制完備的國家相比,我國的廉政立法工作仍任重而道遠。特別是近些年來,隨著國內外形勢的不斷發展變化,辦案過程中立法寬松、無法可依的現象時有發生,引起社會各方面的關注。為此,立法機關需進一步加強調研,加快立新法的步伐,加大懲罰力度,建立完備的反腐法律制度體系。

注釋:

①2008年香港政治經濟風險公司調查報告http://www.huaxia.com/xw/gaxw/2008/03/ 615825.html.

②邵留成.對新加坡廉政建設的探析.云南行政學院學報.2003(3).第61頁.

③劉守芬,李淳主編.新加坡廉政法律制度研究.北京大學出版社.2003年版.第50頁.

④鄧小平文選(第3卷).人民出版社.1993年版.第379頁.