人民監督員制度法制化探討

陳傳啟

摘要 人民監督員制度試行以來,其選任在現有實踐中存在多種選任模式,有同級人大選任的、有檢察院自己選任的,有政法委選任的等等。學者們對此也是仁者見仁、智者見智。伴隨人民監督員制度法制化建設的步伐日益加快,從法制的視角審視,人民監督員的選任應定位為由同級人大選任最為科學合理,人大選任人民監督員具有法理基礎上的正當性、法律依據上的合法性。

關鍵詞 人民監督員 選任模式 人大

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-151-02

人民監督員選任是人民監督員制度的起點和基石,事關人民監督員制度發展的成效。為更快更好地促進人民監督員制度發展,完善人民監督員制度在監督檢察權行使中的作用,首要的必須做好人民監督員的選任工作。在目前全國各試點院已有選任模式的基礎上,從法制的視角透視,人民監督員應統一設計為由人大選任:一是盡快加快人民監督員制度法制化建設,將人大選任人民監督員以法律的形式體現出來,以取得法律依據的支持。二是在現有實踐、論證的基礎上,進一步完善人大選任人民監督員的方式。由于人民監督員制度是人民權利監督國家權力——檢察權,因此這種權利應具有足夠的剛性、權威性,由同級人大確認產生人民監督員,能夠滿足這種剛性、權威性的需要。三是人民監督員擬任人選在推薦或申請的基礎上由同級人大內務司法委員會會同人民檢察院共同考察后,由人大內務司法委員會提請同級人大常委會審議確認。同級人大與人民監督員之間是監督關系,不是領導關系。

一、人大選任人民監督員具有權力來源上的正當性和權威性

人類社會起始,權利是基于對社會利益調整而產生的,是社會對人與人之間的利益分配關系進行權衡、協調,對各人應有利益予以界定和保障產生的。所謂權利,就是指經過社會權衡、協調、界定而得到公認和一定保障的應受分配之利益。對利益的權衡、協調和界定需要某種力的作用,人們將其稱之為權力。權力就是權衡、確認和保障權利實現之力。由此可見權力是基于權利的需要而產生,權力來源于權利,權利是權力的本源,但反過來,權利的實現又需要權力的確認和保障。我國的政治體制是人民代表大會制下的“一府兩院制”,人民代表大會是國家的權力機關,“一府兩院”都是由人民代表大會選舉產生,對人民代表大會負責。而人民代表大會正是民眾通過行使自己的選舉權(權利)選舉具有較高威信的人組成的,是民眾的委托授權產生了人民代表大會,人大的權力來源于人民。人民監督員制度的設計是通過人民權利(監督權)來加強對人民檢察院行使檢察權的監督,目的提高檢察機關執法水平和辦案質量,維護社會公平與正義。雖然在權利、權力關系中,權利產生了權力,但權利的行使往往又需要權力的確認和保障,以增強權利行使的剛性和權威性。因此,由人大選任人民監督員具有權力來源上的正當性與合理性,即人民授權組成人民代表大會,人民代表大會確認人民監督員的監督權(即權力確認權利),確保了人民監督員監督權的剛性、權威性,便于人民監督員開展監督工作。

二、人大選任人民監督員具有法律依據上的合法性

由人大選任人民監督員不僅具有理論依據上的正當性與合理性,而且具有法律依據上的合法性。人大選任人民監督員符合我國憲法規定的基本原則和精神,《憲法》第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”第3條規定:“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生,對人民負責,受人民監督。”“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督。”憲法的規定充分肯定了人民代表大會是國家民意的代表,是人民管理國家的最高形式。人民代表大會對人民負責,檢察機關對人民代表大會負責,人民監督員通過人大選任產生,對檢察機關行使監督權,既反映了民意、彰顯了權利來源的合法性,也是踐行憲法“通過各種途徑和形式,管理國家事務”的憲法實踐,具有法律依據上的合憲性。在這里需要說明的是,人民代表大會對檢察機關的監督是權力性監督,是基于國家機關職能的監督,是體制內監督;人民監督員的監督則是體制外監督,是權利性監督。人大對人民監督員的選任僅是對人民監督員監督權資格的確認,是對人民監督員監督權的委托授權,不是領導人民監督員工作,人民監督員也不是代表人大對檢察工作行使監督權。這樣就形成了體制內監督和體制外監督相結合的完整的監督體系,二者相互取長補短、密切聯系、相互配合,達到最佳監督效果。另外,《人民檢察院組織法》第7條規定“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是,貫徹執行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監督”;《檢察官法》第8條規定檢察官應當履行“接受法律監督和人民群眾監督”的義務等也都為人民監督員的監督提供了相應法律支持。

三、人大選任人民監督員的意義

正是基于上述分析,由人大選任人民監督員具有極為重要的積極意義:

首先,它解決了人民監督員監督是體制內監督還是體制外監督的的問題。按照最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定(試行)》第8條規定:“人民監督員由機關、團體、企事業單位和基層組織經民主推薦、征得本人同意、考察后確認。”但對確認主體沒有明確規定,實踐中通常的做法往往是由聘請的檢察機關確認,實際上就是由“被監督者來選任監督者”。這種做法的效果是不言而喻的,制度試行之初可能能起到一定的監督效果,但隨著時間的推移,監督者與被監督者之間的矛盾一旦暴露出來,恐怕就很難起到相應的監督效果。另一方面,也容易使監督者囿于被監督者的選擇不敢放開手腳履行監督職責,或者被監督者在選任監督者時專門選擇順從自己的人擔任監督者。這樣,人民監督員制度設計的目的和初衷就很難達到。人大選任人民監督員,剝離了人民監督員與檢察機關的依附關系,使人民監督員的監督成為獨立于檢察體制的外部監督,既能充分調動人民監督員的積極性,放開手腳監督,也有利于檢察機關服從和配合人民監督員的監督,因為人民監督員的監督權來自于人大的權力確認,人民監督員對檢察權行使的監督也可以看作是人大對檢察權監督的一種松散模式,人民檢察院應對人大負責,就應對人民監督員的監督負責,從而起到較好的監督效果。

其次,它解決了人民監督員監督權來源的正當性與合法性。“權利監督權力”,從自然的層面上講是理所當然的,因為是權利的委托授權形成的權力,權力應服從和服務于權利的需要。但由于權力自身具有天然的侵略性、擴張性、強制性、支配力的特點,再加上人的非理性和不向善性,往往有濫用權力侵害權利的危險。因此從制度設計和法制的層面,就需要對權力加以規制,“以權力制約權力、”“以權利監督權力”。人民監督員對檢察機關檢察權行使的監督就是“以權利監督權力”,但這種監督權的來源必須具有正當性、合法性基礎,才能增強監督權的剛性、權威性,起到監督效果。只有具有廣泛代表性的人民代表大會才具有相應的權力和權威,因為人大的權力來源于人民,是國家的權力機關,人大產生、監督其他國家機關,人大對人民監督員監督權的確認,既體現了權利的人民性,也體現了權利的剛性、權威性,因此是合法、正當的。

最后,從監督的效力上,人大選任人民監督員最能實現監督的實際效力。檢察機關是國家的法律監督機關,本身也是監督者,是基于自身公權力的行使對其他公權力監督的法律監督者,作為對監督者進行監督的人民監督員的監督則屬于權利性監督。如果人民監督員由檢察機關自己選任,來監督自己,是很難實現監督效力的,人民監督員制度必將流于形式。人大選任人民監督員,使人民監督員的權利性監督具有了一定的剛性,并且由人大作為人民監督員任職與否的堅強后盾,能較好地實現監督的實際效力。

總之,人民監督員制度是順應我國現代司法改革需要而產生的新型制度設計,是我國社會主義司法文明、政治文明價值體系的有機組成部分,其核心價值是追求司法民主、公平、正義。正是基于此,學者們在對該制度研究探討時,與美國的“大陪審團制”、日本的“檢察審查會制”、英國的“刑事案件審查委員會制”及我國的人民陪審員制度等進行了廣泛深入的比較、論證,并從中得出了許多有益的借鑒和啟示。但我國的人民監督員制度是基于我國特有國情、特有政治法律文化背景、特有人文環境下進行的制度設計,因此不應囿于已有制度的束縛,應跳出已有制度的框架,從制度本身應有的實效性出發,從實證的角度進行分析審視。具體到人民監督員選任模式上,應走出一條自己的、更科學、更合理的模式選擇,那就是由同級人大選任人民監督員。