對金融危機下企業經濟性裁員的法律規范研究

趙　茜

摘要 在2008年底引發的全球金融危機的巨大沖擊之下,中國企業面臨著嚴峻挑戰,大量企業收入和銷售利潤明顯減少,眾多行業虧損嚴重,紛紛采取裁員措施以應對經營困境,一時間“經濟性裁員浪潮”愈演愈烈。然而實踐做法亟待法律進一步規范和制約。本文從法律適用的角度,從經濟性裁員的條件和標準、程序中存在的具體問題進行了分析,并對勞動保障體系立法完善提出了參考性的建議和設想,以期對企業經濟性裁員的制度起到有價值的指導作用。

關鍵詞 金融危機 經濟性裁員 勞動保障

中圖分類號:D920.4文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-125-03

一、“裁員風暴來襲”——金融危機企業裁員標準和條件

金融危機引發的企業經濟性裁員具有明顯的特點。首先,由于其帶來的對社會各行業、各領域的深刻影響,當前的經濟性裁員存在社會普遍性,在各種經營范圍和組織類型的企業中均有廣泛表現。其次,具有重要的行業代表性和差異性。由于金融風暴對國民經濟各領域的影響程度不同,出現裁員的比例和數量亦有顯著差異。另外,具有一定規模性。企業由于自身縮減人力成本的需要,裁員數量亦明顯高于以往,部分企業甚至出現了大規模裁員現象。

在面對當前金融危機而采取裁員措施的眾多行業的大量企業之中,我們有這樣的疑惑,其是否達到了經濟性裁員的法律標準,究竟能否進行裁員呢?

(一)法律依據

2007年6月29日頒布的《勞動合同法》第41條規定,用人單位經濟性裁員是指需要裁減人員20人以上或者裁減不足20人但占企業職工總數10%以上的情形,具體包括:(一)依照企業破產法規定進行重整的;(二)生產經營發生嚴重困難的;(三)企業轉產、重大技術革新或者經營方式調整,經變更勞動合同后,仍需裁減人員的;(四)其他因勞動合同訂立時所依據的客觀經濟情況發生重大變化,致使勞動合同無法履行的。

(二)缺陷與問題

1.“需要裁減人員20人以上或者裁減不足20人但占企業職工總數10%以上的情形”。《勞動合同法》對達到這一人數和規模沒有期限的限制規定。在實踐中,確實存在不少用人單位采取化整為零方法,減少一次裁員的數量,而分為多次以達到目的,規避經濟性裁員的相關規定。但是這一行為究竟是否屬于經濟性裁員行為?對此,2008年12月頒布的《福建省企業經濟性裁減人員實施辦法》做出了完善性的建議,規定“用人單位1年內累計裁減人員20人以上或者裁減不足20人但占企業職工總數10%以上,適用經濟性裁員程序”,一定程度彌補了《勞動合同法》留下的法律漏洞。為對全國范圍內的這一問題起到規制作用,我們建議將其統一規范,但其中的時限條件有待商榷,可以由各地按照自身情況分別制定法律規范進行界定。

2.“生產經營發生嚴重困難”。從目前的情況來看,部分企業希望通過裁員以控制人力成本來緩解利潤嚴重縮減的情況,適用《勞動合同法》規定的“生產經營發生嚴重困難”而進行經濟性裁員來度過危機。但是,法律并非允許企業的生產經營一旦發生困難,即可采取經濟性裁員措施,而是生產經營必須達到“嚴重困難”。根據《勞動部關于印發〈企業經濟性裁減人員規定〉的通知》第二條的規定,企業生產經營發生嚴重困難,應當達到當地政府規定的嚴重困難企業標準,即授權各地政府擬定具體的認定標準來對予以界定。

綜覽各地政府擬定的相關規范,大體可以分為以下兩類:一類是《北京市企業經濟性裁減人員規定》等文件,規定“連續三年經營性虧損且虧損額逐年增加,50%或80%以上職工停工待工,連續12個月無力按最低生活費標準支付勞動者生活費用或連續12個月在崗職工工資不能按照最低工資標準支付的”;另一類是《青島市企業經濟性裁減人員管理辦法》等文件,規定“用人單位生產經營發生虧損,且采取“停止招工”、“停止加班加點”、“清退勞務性用工”、“降低工資”等措施滿6個月或12個月仍然虧損且生產經營狀況無明顯好轉的”。

我們可以看到,上述第一類規定的限制條件相當嚴格的,適用這一情形而進行經濟性裁員要求企業的經營狀況已經達到不僅僅是經營困難而是幾乎無法經營的程度,并持續超過三年的較長時限,已無力負擔職工的最低工資,才符合規定的情形。但是我們在實踐中看到,很多企業裁員時并未達到這樣的程度,僅僅是在金融危機襲來時出現較大幅度的成本上升、利潤下降等經營問題。因此,我們認為,這一規定明顯欠妥。原因在于:(1)其對于企業進行經濟性裁員的標準和條件做了過分嚴格的限制,對企業擺脫困境、減輕負擔造成了極大的阻礙。(2)裁員作為企業調整人力資源的行為之一應當由企業根據自身財務狀況決定,如果為其設置這樣嚴格的標準,無疑是對其自主經營權的限制,是政府過分干預的表現。(3)這一規定有脫離實際之嫌。企業為了其自身生存,必要時勢必將會想盡辦法進行裁員,這一規定將把大量企業裁員行為置于違法境地。

3.“客觀經濟情況發生重大變化”。《勞動合同法》41條第四款“客觀情況發生重大變化”這一規定使企業裁減人員的條件得到了很大幅度的放寬。具體情形法律并未作出明確規定,屬于兜底性條款。可是,實踐中出現的現象是,企業作出了各自的法律解釋,將其適用范圍加以擴大,如生產條件的變化、銷售條件的變化、勞動安全衛生條件的變化、重大技術改造、企業轉產合并分立等,都可能被視為客觀情況發生重大變化①,因此這一兜底條款的適用范圍過大,沒有起到實際的限制規范作用。

(三)完善建議

上述各地政府制定的第一類界定“生產經營嚴重困難”的規定,由于其存在的眾多弊端,筆者建議,應當完全摒棄,采用更加合理、科學的方式重新認定。與此不同的是,第二類即“用人單位生產經營發生虧損,且采取“停止招工”、“停止加班加點”、“清退勞務性用工”、“降低工資”等措施滿6個月或12個月仍然虧損且生產經營狀況無明顯好轉的”的規定,則具有很高的參考價值。因為,這一規定符合我們對任意裁員的限制原則,要求企業必須采取其他措施調整經營不能改變困難狀況方可采用裁員手段。同時,其規定虧損、生產經營狀況不能好轉的條件也較為貼合實際。因此,這一規定可以作為對“生產經營嚴重困難”企業的認定條件廣泛適用。

對于“客觀經濟狀況發生重大變化”的這一規定,我們認為,應當在適用范圍上進行重新確定,避免被其他企業作擴大化解釋,逃避裁員行為的限制條件。企業生產條件的變化、銷售條件的變化、勞動安全衛生條件的變化、重大技術改造、企業轉產、合并、分立等情況均不能納入到經濟性裁員的范圍,其因為結構裁員等其他原因解除勞動合同應適用《勞動合同法》的其他規定。

另外,企業適用這一規定出現的最大問題在于,其只看到了“客觀經濟狀況發生了重大變化”,但是沒有符合該規定后面的部分即“致使勞動合同無法履行”的這一條件。所以,我們認為,企業在適用這一規定進行經濟性裁員時,必須證明勞動合同的不可履行性。一般情況下,仲裁機構與法院習慣采用這樣的標準,即發生不可抗力或出現致使勞動合同全部或部分條款無法履行的其他情況,如企業遷移、被兼并、被上級主管部門撤銷等其他致使勞動合同無法履行的情況。但是,勞動仲裁和訴訟是事后救濟途徑,勞動糾紛已經發生,具有滯后性,因此,在事前的法律適用上就應當據此標準,先要求企業符合經營狀況發生惡化的這一“經濟變化”,且必須同時滿足不能(或難以)履行(全部或主要部分)勞動合同的條件時,才可適用此條款,這樣才能真正起到規范經濟性裁員的重要作用。

二、“一小時走人”——關于企業經濟性裁員的程序

2008年6月至12月,北京市全市法院共新收一審勞動爭議案例12140件,相比去年同期上升了89.7%;全市勞動仲裁系統累計受理各類勞動爭議仲裁案件32954起,比去年同期增長了103.8%。②

在現有的金融危機背景下,企業的裁員程序的執行存在程序不合法的特點,即嚴重簡化程序,如個別公司對被裁員工采取的“一小時走人”的不合理措施,很多企業裁員存在未向被裁員工履行及時告知義務,未向工會或職工代表大會征求意見,未向勞動部門報告等行為。

以上程序違法現象從很多方面反應了現行《勞動法》、《勞動合同法》等相關法律法規存在的缺陷,值得我們思考和研究。

(一)法律依據

依據《勞動合同法》第四十一條、《企業經濟性裁減人員規定》第四條規定,經濟性裁員應當嚴格按照以下程序:

第一,用人單位提前三十日向工會或者全體職工說明情況。

第二,制定并提出裁員方案,聽取工會或者職工的意見。

第三,在向工會或全體職工征求裁員方案意見后,對方案進行修改、完善。第四,向當地勞動行政部門提交裁員報告。

第五,用人單位正式公布裁員方案,為勞動者辦理解除勞動合同手續。

(二)缺陷與問題

1.工會權利虛化。企業對工會和職工僅負有裁員的通知說明義務,卻并非是征得其同意,也沒有對工會和職工的“建議權”提供必要的保障。對于工會或全體職工提出的不同意見,對企業裁員有沒有阻礙效力的問題,勞動法并未規定。如果沒有實質影響,則法律規定的征求和聽取意見的程序就形同虛設。實踐操作中,對于設立工會的企業來說,工會大多會協助執行企業的決策,幫助和促進企業完成裁員工作,因此難以切實有效的維護員工的合法權益。這反映出企業的經濟性裁員仍然缺乏完善的監管和規范機制。

2.法律缺乏對企業未按法定程序裁員的行為效力和法律后果的規定。《勞動合同法》對企業在執行裁員行為時存在瑕疵,沒有按照法律規定履行其義務,如未告知員工、未征求員工和工會的意見,未報告勞動部門等程序的缺失,在行為效力上沒有認定,因此裁員否有效引發大量勞動爭議。另外,對以上程序缺失的違法行為沒有規定相應的法律責任,對經濟性裁員的規制和約束難以起到切實有效的作用。

3.企業向勞動部門報告的審查批準程序如何進行規定得過于簡單,可操作性不強,同時其性質沒有明確界定。企業將其裁員方案報告勞動部門,是否僅需要滿足告知義務,還是屬于勞動部門的行政許可?勞動部門行政職權的執行方式、時限以及裁員方案的內容,均未明確規定,導致實踐中適用隨意、無法可依的局面。另外,勞動部門行使監管職權應當從嚴限制,還是以維護企業自主經營權為原則采取較為寬容的態度?這一點在相關法律中沒有明確的依據。

(三)完善建議

我們認為,對金融危機企業經濟性裁員的建議包括如下幾個方面:

1.加強工會對企業經濟性裁員的干預力度。工會以維護職工的合法權益為基本職責,而勞動者處于弱勢地位無法與用人單位形成平等地位相互抗衡。③與一般裁員行為相比,在經濟性裁員行為中,勞動者更處于不利地位,他們的權益更容易受到侵犯,工會的支持將扮演更加重要的角色。在完善經濟性裁員制度時,立法要賦予工會更大的參與權,并確立其經濟性裁員的“建議權”,即工會對企業裁員的處理意見和態度具有一定實際約束力和影響力,并對該權利進行法律保障④。(1)企業的經濟性裁員行為不能僅僅告知工會,而應當以得到工會的同意為必要條件,工會對企業的裁員方案應當進行書面審查并出具審核意見,書面通知企業。未經工會允許企業不能擅自實施經濟性裁員方案。(2)工會有權對企業不合法合理的裁員方案進行指導和糾正,企業應當與工會充分溝通,及時調整裁員方案。工會可以對企業經濟性裁員方案組成審查小組,集體研究決定。我們認為,審查小組的組成人員除有工會的在職人員之外,還必須要有被裁員工或職工代表的直接參與。只有裁員的直接利益人的參與,才能夠充分、切實的保障勞動者的合法權益。如果被裁員工或代表難以參與審查小組,無法對裁員方案進行審查,則可以借鑒我國的行政聽證程序,工會應組織裁員名單列明的員工進行聽證,聽取并記錄、采納其意見,以充分保護員工的合法勞動權利。(3)工會必須代表員工利益,不能無條件服從企業領導層的裁員決策。在市場經濟條件下,工會理應是勞動者利益的代表,是勞動者合法權益的維護者,這是由工會是工人階級的群眾組織這一性質決定的。⑤企業裁員關系到廣大勞動者切身利益,對社會穩定也有重要影響。因此從法律上強化工會的職權,增強勞動者在企業裁員中的交涉力,無疑是當務之急。⑥工會地位不獨立、職權不分明的弊端使勞動者對工會的信賴度降低,勞動者不愿也不敢找工會出面解決困難。因此,應從立法上解決好工會的地位和職權問題:工會的地位必須獨立,且工會的職權須進一步明確、細化。應當充分發揮工會的“減壓閥”作用,在依法維護好企業的用人自主權的同時,切實有效地保護勞動者的合法權益。

2.經濟性裁員的程序不合法的法律后果和行為效力應在法律中明確規定。經濟性裁員的程序應當嚴格規范,而不應由企業任意簡化,如果未履行法定程序,應當承擔一定的法律責任。對此,究竟認定為違法裁員,還是行為無效呢?我國《勞動法》對用人單位單方解除勞動合同采取的是嚴格的法定主義,經濟性裁員大量解除勞動合同,對勞動者合法權益影響重大,更應當嚴格規范程序。我們建議,法律應當直接明確規定,企業違反程序而采取經濟性裁員,如未向被裁員工履行及時告知義務,未向工會或職工代表大會征求意見,未向勞動部門報告等行為,其裁員行為無效。對此,不能僅僅依靠勞動仲裁部門和法院做出事后裁定,因為其作為救濟手段具有滯后性,對勞動者權利的損害已經發生,勞動糾紛已經產生。因而應當在適用程序上事先做出規范和限制,對其經濟性裁員行為課以嚴格的法定程序性義務,不僅有利于要求和規范企業謹慎裁員、合法裁員,保護勞動者合法權益,并對減少由此引發的勞動爭議的發生,具有有效的事前預防作用。

3.企業將裁員方案向勞動部門報告的行政監督管理手段應當進一步在相關法律規范中明確化。(1)企業裁員方案的內容應當詳細規定,應包括裁減人員的理由、數量、順序、時間、實施步驟以及符合法律、法規規定和集體合同、勞動合同約定的被裁減人員的經濟補償、債務償還、養老保險接續辦法以及其他有關資料等。這樣有利于勞動保障部門對企業經濟性裁員的全面監管。其中,尤其是對被裁人員的經濟補償和特殊勞動者的社會保障處理辦法(見下文)等內容應當制定完備方案,勞動部門應當主要從保護勞動者權利的角度,重點對涉及職工直接利益的相關部分進行審核備案。(2)我們認為,政府對企業裁員的干預不應過大,否則將不利于企業縮減人力成本,盡快擺脫當前金融危機帶來的經營困境,有忽視企業自主經營、意思自治權利的嫌疑,有違政企分離的政策思想。因此,依據政府有限干預原則,不應界定勞動部門對經濟性裁員行為的管理職權為行政許可。筆者建議,可以借鑒《北京市勞動局關于執行北京市企業經濟性裁減人員規定的補充通知》第四項規定,“市、區、縣勞動局自接到企業報告后,十五日內須做出書面答復,企業收到復函后,方可組織實施經濟性裁減人員工作。市、區、縣勞動局超過十五日未做答復的,企業可視為同意。”這一規定具有合理性,在保障企業自主經營的同時,也能有效監督管理裁員行為,維護勞動者的合法權益。

注釋:

①江山,李楠.企業經濟性裁員的管理與策略.管理方略.2008(9).

②高嵩.《勞動合同法》及《實施條例》執行過程中疑難問題探討.北大法律信息網.http://www.chinalawinfo.com.

③⑥高月明.企業裁員的法律思考.政法論叢.2003(10).

④陳敬春,張怡超,盧克建.論我國經濟性裁員制度的完善.南華大學學報.2003(3).

⑤范建華.淺議如何做好新時期企業工會工作.華北、東北地區2007年度煙草學術交流研討會論文集.2007.

參考文獻:

[1]黎建飛.勞動與社會保障法教程.中國人民大學出版社.2007.

[2]葉靜漪,周長征.社會正義的十年探索:中國與國外勞動法制改革比較研究.北京大學出版社.2007.

[3]黃松有,黎建飛.勞動合同簽訂和風險控制.人民法院出版社.2007.

[4]馮濤.勞動合同法研究.中國檢察出版社.2004.

[5]王益英.外國勞動法和社會保障法.中國人民大學出版社.2001.

[6]田芝鍵,韋剛.政治文明視野下的工會維權.人民出版社.2007.

[7]馬健民.對當前金融危機影響下企業裁員問題的思考.企業活力.2009(2).

[8]侯美嬌.金融危機下企業的人力資源管理.中國集體經濟.2008(22).

[9]曹大友,熊新發.企業裁員的法律限制分析.商業時代.2007(30).

[10]劉暢,崔曉楓,楊杰.企業裁員的規范管理.中國勞動.2007(12).

[11]費小梅.淺議《勞動合同法》之經濟性裁員.商場現代化.2008(5).