淺議火災事故認定行為的可訴性

韓　興　高建偉　李華樂

摘要對火災事故認定行為是否能提起行政訴訟,在理論和實踐中有兩種截然不同的觀點。本文分析了兩種觀點的差異,最后認為火災事故認定行為屬于具體行政行為,可以提起行政訴訟。

關鍵詞火災事故認定行政訴訟可訴性

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-096-02

火災事故責任認定是公安消防機構在查明火災事故事實后,根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系,以及其行為在火災事故中所起的作用而做出的結論。當事人如果對此認定結論不服能否提起行政訴訟呢?

一、問題的提出

2006年6月20日凌晨,某縣農貿鋪面發生火災,將原告承包在內的五間鋪面燒毀。縣公安消防大隊于2006年7月23日分別做出火災原因認定書和火災事故責任書,認定火災是原告承包鋪面里的床頭長明燈烤燃蚊帳蔓延而引起,原告對該起火災負直接責任。原告不服上述兩份認定,向上一級公安消防部門提出重新認定的申請,上一級公安消防部門接到申請后做出重新認定,維持了縣公安消防大隊的認定結論。原告認為,縣公安消防大隊做出的火災原因和火災事故責任的認定,事實不清,證據不足,違反程序,遂依法向縣人民法院提起行政訴訟,請求法院予以撤銷兩份認定書。

于是引發了一個令人深思的法律問題:當事人認為火災事故認定結論不正確或者對認定結論有異議,能否對公安消防機構的火災事故認定行為提起行政訴訟呢?法院該不該受理呢?

二、理論與實踐現狀

(一)學界的觀點

就筆者目前收集到的資料,涉及到火災事故責任認定是否可訴的問題,基本分為兩種觀點,一種認為該認定行為是具體行政行為,可對此提起行政訴訟;另一種觀點則認為,該行為不具有具體行政行為的特征,不能用行政訴訟的方式進行審查。在以上兩種觀點中,以支持火災事故責任認定行為具有可訴性的觀點居多。

(二)司法實踐現狀

對公安消防機構就火災原因、火災事故責任做出的認定能否提起行政訴訟,由于《中華人民共和國消防法》沒有明確規定,因而在行政審判實踐中也有兩種不同的意見和看法,第一種意見將其納入行政訴訟的受案范圍,第二種意見認為其不是可訴的具體行政行為,不是行政訴訟法調整的范圍,對該行為提起行政訴訟法院應不予受理。如武漢市家華家具有限公司不服武漢市公安局消防處做出的《火災原因、事故責任重新認定書》,向武漢市江漢區人民法院提起行政訴訟,要求撤銷上述認定書,武漢市江漢區人民法院做出(1999)漢行初字第26號行政判決書認定,上述火災原因、事故責任重新認定行為系具體行政行為,屬于人民法院的受案范圍。又如,遼寧省高級人民法院與遼寧省消防局經協商后,于2002年9月28日做出明確規定,將公安消防機構做出的火災原因和火災事故責任認定納入行政訴訟收案范圍,但實行復議前置。

而在貴州云巖的一起案件中,法院通過終審判決撤銷公安機關做出的《火災事故責任認定決定書》后,又通過審判監督程序,依據上述公安部公復字(2000)3號文件,再審駁回了當事人的起訴。寧夏鹽池縣法院審理該自治區首起涉及火災事故責任認定的行政案件,則當庭駁回原告訴訟請求。

三、火災事故責任認定具有可訴性

(一)火災事故責任認定行為是一種行政行為

有人認為,火災事故責任認定屬于技術鑒定,不具有行政行為的屬性。但事實上,公安消防機構對火災事故責任所作的認定與技術鑒定是有著本質區別的。技術鑒定是鑒定人運用專門知識或技能,對某些專門性問題進行分析、鑒別和判斷而得出的事實性結論。而火災事故責任認定是公安消防機構在查明火災事故事實后,根據當事人的行為與火災事故之間的因果關系,以及其行為在火災事故中所起的作用而做出的結論。《消防法》第四條規定“縣級以上地方各級人民政府公安機關對本行政區域內的消防工作實施監督管理,并由本級人民政府公安機關消防機構負責實施”,依此授權,公安消防機構具備了行政主體資格。依據《消防法》第五十一條之規定,火災事故發生后,公安消防機構應當根據火災原因、火災損失等調查情況,查明火災事故責任,因此進行火災事故責任認定是公安消防機構的法定職責。所以,火災事故責任認定是行政主體履行法定職責的行為,是一種行政行為,而不是技術鑒定。

(二)火災事故責任認定行為屬于具體行政行為

第一,具體行政行為必須是行政主體做出的。這里的行政主體既包括行政機關,也包括法律法規授權的組織,還包括行政機關委托的組織或者個人。公安消防機構是處理火災事故的主管機關,《消防法》第五十一條規定,火災撲滅后,公安消防機構有權根據需要封閉火災現場,負責調查火災原因,統計火災損失。這一規定表明,調查火災原因、認定火災事故責任既是公安消防機構的職責,又是公安消防機構的職權,其他任何機關和個人都無此項權力。

第二,行為是行政主體行使行政職權的行為。也就是說,行為與行政職權相聯系,其必須發生在行政主體在行政管理活動中行使職權時。認定火災事故責任只能發生在公安消防機構處理火災事故過程中。

第三,行為對象的特定性。行為是針對特定的人或特定的具體事項做出的只能適用一次的行為。它與抽象行政行為不同,抽象行政行為是對未來而的具有普遍約束力的行為,它的對象不具有特定性,且是可以反復多次適用的行為。火災事故責任認定行為的對象具有特定性,只能對某一具體火災事故進行。

第四,行為是行政主體單方決定的。即行為的做出不取決于當事人的意志,而是依據行政主體的單方意思表示。從責任認定行為的做出看,它是公安消防機構在火災事故發生后,對事故現場進行勘察、鑒定、依據公安部《火災事故調查規定》單方做出的法律性結論,并非純專業技術性問題。

第五,行為產生法律后果。具體行政行為一經做出,即直接影響到相對人的權利義務和法律地位。這種權利義務關系既有行政法上的權利義務,也有民法上的權利義務,甚至還有可能產生刑法上的權利義務。火災事故鑒定結論一經做出,即具有約束力、確定力和執行力,產生相應的法律后果,如《消防法》規定,對當事人因過失引起火災,處十日以上十五日以下拘留,可以并處伍佰元以下罰款等行政處罰;對他人人身、公私財產造成損害的,還應承擔民事賠償責任;若發生重大火災事故,造成他人重傷、死亡或者使公私財產造成重大損失、構成犯罪的,依照《刑法》的有關規定,追究刑事責任。

上述分析及法律的規定表明,公安消防機構對火災事故責任認定后,火災事故的當事人即處于公安消防機構的行政管理之下,并要承擔相應的法律后果,因而火災事故責任認定行為屬于具體行政行為。

(三)法律依據

首先,從《行政訴訟法》第十一條的規定可以看出,只要行政行為涉及到相對人的人身權、財產權的,均屬行政訴訟受案范圍。而《行政訴訟法》第十二條關于排除受案范圍的四種情形中,并未包括災事故責任認定,這表明了火災認定未排除在司法審查范圍外,即對火災事故認定不服可以向人民法院提起行政訴訟。

其次,《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第(四)項規定,人民法院不受理對法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為提起的訴訟。而《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第五條規定,行政訴訟法第十二條第(四)項中的“法律”是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件。2000年3月20日公安部公復字(2000)3號《關于對火災事故責任認定不服是否屬行政訴訟受案范圍的批復》將火災原因認定、火災事故責任認定列為不屬于行政訴訟法規定的受案范圍。這一批復是無效的,因為公安部的批復屬于部門規章,并不是法律,以部門規章去限制公民的訴訟權利是沒有依據的,也違反上述法律及司法解釋的規定。所以還應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》及《解釋》的有關規定,將火災事故認定行為納入可訴行政行為的范圍。

從構建和諧社會的大的政治背景來看,也應給予相對人司法救濟的途徑,讓行政機關與相對人在法庭上充分展示證據,講事實擺道理,以理服人,減少上訪人次,維護社會穩定是有利的。如果不給當事一個講理的機會,可能會引發新的社會問題,就不利于社會團結和諧。

綜上所述,公安消防機關對火災事故責任所做的認定書具有行政可訴性,當事人對火災事故責任認定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟,人民法院應當予以受理。但可以對火災事故責任認定行為可以提起行政訴訟,并不意味著法院可以對該認定行為進行全面的審查。因火災事故責任認定行為涉及到對于火災事故發生的因果關系等專業性問題,對其進行司法審查的方式與對具體行政行為進行司法審查的方式應有所不同,審查的方式主要應當時對公安機關做出認定行為程序的審查,對火災事故責任認定判斷的專業性問題,具有因果關系等問題,法院應當尊重公安消防機關基于專業知識做出的最終的結論。

參考文獻:

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[2]火災事故責任認定行為性質及可訴性分析.漢法網.

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