保險行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管法律問題研究

楊　晶

摘要 保險業(yè)以特定風(fēng)險為經(jīng)營對象,在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著 “經(jīng)濟(jì)助推器”和“社會穩(wěn)定器”的作用。因此世界各國均對保險業(yè)進(jìn)行一定程度的監(jiān)管,形成了政府監(jiān)管,保險行業(yè)協(xié)會自律和保險企業(yè)內(nèi)部控制的監(jiān)管體系。但是,我國目前保險行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管在監(jiān)管體系中的地位不明、獨立性差,嚴(yán)重影響自律監(jiān)管作用的發(fā)揮。所以本文試圖對其與政府監(jiān)管的關(guān)系進(jìn)行著重研究,以求保險行業(yè)協(xié)會監(jiān)管權(quán)限得到合理界定,管理權(quán)得以有效行使。

關(guān)鍵詞 保險行業(yè)協(xié)會 自律監(jiān)管 管理權(quán)

中圖分類號:D920.4文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-087-02

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,我國對經(jīng)濟(jì)體制和政治體制進(jìn)行不斷深化改革,在改革過程中政府職能逐漸轉(zhuǎn)變,由直接監(jiān)管變?yōu)殚g接監(jiān)管,減少對市場經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。這就為保險行業(yè)協(xié)會提供了廣闊的發(fā)展空間,使其享有一定的監(jiān)管職能。但是我國保險行業(yè)協(xié)會的產(chǎn)生與國外不同,不是自下而上,應(yīng)市場需求而產(chǎn)生,而是自上而下的方式產(chǎn)生,政府在保險行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生的過程中起了主導(dǎo)作用。此種產(chǎn)生方式與我國當(dāng)時市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高相適應(yīng),但是隨著市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,政府的這種主導(dǎo)作用使得保險行業(yè)協(xié)會形同虛設(shè),成為變相的政府部門,其功能得不到有效發(fā)揮。行業(yè)協(xié)會功能有哪些,如何加強(qiáng)保險行業(yè)協(xié)會的獨立自主性,在保險監(jiān)管體系中應(yīng)處于什么樣的地位,下面本文將對這些問題加以系統(tǒng)闡述。

一、保險行業(yè)協(xié)會的功能

保險行業(yè)協(xié)會是由保險行業(yè)中的經(jīng)營者在自愿的基礎(chǔ)上組成并依法成立的,以謀取和增進(jìn)全體會員的共同利益,協(xié)調(diào)保險市場競爭、提高保險技術(shù), 謀求保險同業(yè)共同發(fā)展為目的自律性民間社團(tuán)組織。它對規(guī)范保險市場發(fā)揮的功能主要有:

(一)自律功能

保險行業(yè)協(xié)會為了避免各保險人之間的過度競爭,促進(jìn)依法合規(guī)經(jīng)營,建立公正、合理、平等的競爭秩序,提高保險業(yè)整體經(jīng)營管理水平,維護(hù)金融穩(wěn)定和安全,通過相互協(xié)商而制定的各保險人都必須遵照執(zhí)行的制度、措施,實行自我約束自我管理的功能。具體包括保險行業(yè)規(guī)劃、規(guī)章與標(biāo)準(zhǔn)的制訂、對本行業(yè)運行的監(jiān)管、對違反自律的成員的處罰等。

(二)協(xié)調(diào)功能

協(xié)調(diào)會員與客戶之間以及協(xié)會會員之間的關(guān)系,若客戶對會員進(jìn)行投訴或會員之間發(fā)生糾紛,應(yīng)通過行業(yè)協(xié)會專門的糾紛解決機(jī)構(gòu)及時有效對其做出處理,從而構(gòu)建起和諧的保險市場秩序。

(三)服務(wù)功能

服務(wù)職能集中體現(xiàn)在保險行業(yè)協(xié)會發(fā)揮中介組織的橋梁和紐帶作用時,及時向有關(guān)部門反映業(yè)界的共同要求,以使國家制定的方針政策更加有益于保險業(yè),并將有關(guān)部門的政策法規(guī)向業(yè)內(nèi)人士轉(zhuǎn)達(dá),最大限度的維護(hù)保險協(xié)會會員的共同利益。主要表現(xiàn)為行業(yè)協(xié)會為政府和企業(yè)提供信息、調(diào)研、咨詢、交流、培訓(xùn)、宣傳等各項服務(wù)。

(四)監(jiān)管助手功能

可以協(xié)助保監(jiān)會維護(hù)保險市場秩序,監(jiān)督會員公司自覺遵守國家法律、法規(guī)和政策,履行行業(yè)自律公約,規(guī)范業(yè)務(wù)活動等等。

上述五項功能中服務(wù)功能是保險行業(yè)協(xié)會最為基礎(chǔ)的功能,它是每個保險公司入會的直接動力;自律功能是核心,它是保險行業(yè)協(xié)會的應(yīng)有之意;協(xié)調(diào)功能和監(jiān)管助手的功能是保險行業(yè)協(xié)會不可或缺的輔助功能。

二、保險行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管的合理性

(一)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物

保險行業(yè)協(xié)會自律機(jī)制的產(chǎn)生,歸根結(jié)底是由保險市場需求決定的。市場經(jīng)濟(jì)以自由競爭為其配置資源的基本形式,市場參與者越多,市場機(jī)制作用發(fā)揮得就越充分,市場資源得到高效的配置。但是在競爭的過程中,一些保險企業(yè)為了獲得高額的利潤,搶占保險市場,采取一些不正當(dāng)?shù)母偁幨侄?如欺詐,惡意降低保險費率,此外在加上保險市場信息不對稱導(dǎo)致的保險市場過度競爭,這些都使保險市場秩序遭到嚴(yán)重破壞,保險人經(jīng)營蒙受巨大的損失。因此為了避免過度競爭帶來的惡性后果,保險人希望通過一個代表自己利益的組織制定共同的制度、措施,規(guī)范各保險人的行為,協(xié)調(diào)保險人之間的關(guān)系,保證保險業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展,追求自我利益的整體保護(hù)和行業(yè)整體利益的最大化,于是保險行業(yè)協(xié)會應(yīng)運而生。

(二)建設(shè)民主法治社會的必然要求

法治的立足之地在于控權(quán),控權(quán)的有效辦法是權(quán)力分立和以權(quán)制權(quán)。保險行業(yè)協(xié)會對權(quán)力分立所起的作用表現(xiàn)為保險行業(yè)協(xié)會享有政府讓渡的部分公共管理權(quán)力,克服了政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)而產(chǎn)生的不利后果,打破監(jiān)管權(quán)力一元化的格局。權(quán)力制衡體現(xiàn)在保險協(xié)會代表全行業(yè)集中行使行業(yè)協(xié)會管理權(quán),這就改變了單個保險人跟國家對峙時力量單薄的狀態(tài),會員可以通過保險協(xié)會向國家表達(dá)自己的意志,由于此意志代表了多數(shù)人的訴求而且這種訴求往往是社會發(fā)展需求的體現(xiàn),因此國家在制定政策法規(guī)時一定會反復(fù)斟酌,以求制定出能代表大多數(shù)人利益的法律政策,滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,這在一定程度上實現(xiàn)了企業(yè)在經(jīng)濟(jì)決策的參與權(quán),有效地抵御國家行政權(quán)的干預(yù),從而對政府形成有力的監(jiān)督。

(三)保險行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管具有政府監(jiān)管無可比擬的優(yōu)勢

1.降低監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率

首先從立法上看,國家機(jī)關(guān)立法周期長,需要遵守嚴(yán)格的立法程序,立法過程需耗費大量的人力、物力和財力。而且為了維護(hù)法律的權(quán)威性,其一旦生效,就不能隨意修改和廢止。相比之下,行業(yè)協(xié)會制定的行業(yè)規(guī)章可以隨著保險市場變化而變化,規(guī)章的通過只需保險會員協(xié)商一致即可。其次從守法上看,保險協(xié)會會員參與規(guī)章的制定過程,充分表達(dá)了自己的利益需求,行業(yè)規(guī)章是全體會員共同一致的意思表示,這表明保險人自愿受規(guī)章的制約,規(guī)章較法律政策更容易被保險人接受。由此可見行業(yè)規(guī)章更加貼近保險人,易于被遵守。最后從執(zhí)法上看,當(dāng)保險人違反行業(yè)規(guī)章時,保險行業(yè)協(xié)會的相關(guān)部門可以采取靈活多樣的處罰措施,如開除會籍,聯(lián)合抵制等,這些措施會使保險企業(yè)的名譽(yù)受損,在行業(yè)中無法立足。行業(yè)規(guī)章雖沒有法律的強(qiáng)制力,但其對違反規(guī)約行為的打擊毫不遜色于法律。

2.以維護(hù)行業(yè)協(xié)會成員的共同利益,建立公平競爭行業(yè)秩序為宗旨

政府監(jiān)管是以維護(hù)社會公共利益為己任, 由國家機(jī)關(guān)對保險人及保險市場進(jìn)行宏觀監(jiān)督管理, 在社會安全的基礎(chǔ)上促進(jìn)保險人盈利;行業(yè)自律是整個保險業(yè)的自我約束和管制,它的目標(biāo)是為了防止各保險人之間的過度競爭,提高保險業(yè)整體經(jīng)營管理水平和安全,該目標(biāo)是從行業(yè)利益及保險業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)。

3解決市場失靈和政府失靈的有效方法

保險行業(yè)協(xié)會是在市場競爭中出現(xiàn)的,獨立于政府和企業(yè)之外的“第三極”力量。它不以個別企業(yè)利潤最大化為目標(biāo),亦不受政府身份、目標(biāo)多元化的影響,能夠站在全行業(yè)的高度,以長遠(yuǎn)的眼光制定行業(yè)規(guī)則,解決業(yè)內(nèi)問題,很大程度上解決了政府失靈和市場失靈的問題。

三、保險行業(yè)協(xié)會在保險監(jiān)管體系中的地位

由于我國保險行業(yè)協(xié)會是在政府大力倡導(dǎo)下產(chǎn)生的,政府在行業(yè)協(xié)會產(chǎn)生初提供了一定的經(jīng)費支持,這造成了保險行業(yè)協(xié)會對政府很強(qiáng)的依附性,這必然使得保險行業(yè)協(xié)會偏重于為政府服務(wù),和政府部門的關(guān)系過于密切,這必然導(dǎo)致保險行業(yè)協(xié)會沒有充分代表保險行業(yè)利益,其對政府權(quán)力制約的功能沒有得到有效的發(fā)揮,最終造成保險協(xié)會缺乏威信,不被行業(yè)內(nèi)部企業(yè)信任的局面。所以我們應(yīng)理清保險行業(yè)協(xié)會同保監(jiān)會的關(guān)系,這是正確解決其他問題的前提。

(一)獨立的社會團(tuán)體法人

保險協(xié)會不是政府部門,而是行業(yè)內(nèi)的自律組織。首先,保險協(xié)會有自己的財產(chǎn),該財產(chǎn)主要來源于會員繳納的會費,而不是財政撥款。其次,保險協(xié)會有獨立的組織機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)不隸屬于任何國家行政機(jī)關(guān)。再次,保險協(xié)會對本行業(yè)經(jīng)營活動的問題獨立做出決策,在不違反法律法規(guī)和公共利益的情況下,不受任何國家機(jī)關(guān)的干預(yù)。

(二)保險監(jiān)管體系的重要組成部分

一方面行業(yè)自律監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)往往高于他律,它保障他律規(guī)則的效力并影響他律規(guī)則的發(fā)展,例如一些行業(yè)規(guī)章經(jīng)過長期實踐成為為整個行業(yè)的行業(yè)慣例,最終得到國家的認(rèn)可,具有法律的效力。另一方面保險自律監(jiān)管是他律監(jiān)管的有益補(bǔ)充。保險行業(yè)協(xié)會監(jiān)管成本低監(jiān)管效率高,而且一定程度上還可以制約政府對經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù),保護(hù)自由競爭基礎(chǔ)上的市場經(jīng)濟(jì)運行機(jī)制。

(三)行政監(jiān)管的監(jiān)管對象

盡管行業(yè)協(xié)會能夠彌補(bǔ)市場和政府的不足,它也不可能是萬能的。自律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)始終在政府監(jiān)管之下存在和發(fā)揮作用,須接受他律的約束和控制,這就要求保險行業(yè)在制定規(guī)章措施時,必須以行政監(jiān)管的內(nèi)容和法律法規(guī)為約束條件,形成行政監(jiān)管條件下有本行業(yè)特色的自律,在確保保險利益的同時,兼顧被保險人利益,力求整個保險業(yè)的平衡發(fā)展。

(四)與行政監(jiān)管的合作關(guān)系

自律監(jiān)管不能脫離國家和市場而封閉式地獨立生存和發(fā)展,他律離開自律會使市場自由活動空間減少變得死板無生機(jī),所以必須在國家,保險行業(yè)協(xié)會,市場之間建立良性互動關(guān)系,使得國家、社會中介組織和市場三者間彼此推動、相互促進(jìn),各自監(jiān)管的優(yōu)勢相得益彰,這樣 “它們各自的失靈才會得到其他領(lǐng)域的彌補(bǔ),而不會因為各種失靈之間發(fā)生系統(tǒng)反饋放大,導(dǎo)致全社會的失序和解體”?？傊ｋU行業(yè)自律監(jiān)管與行政監(jiān)管二者是互相聯(lián)系, 互相補(bǔ)充, 共同構(gòu)成了保險業(yè)監(jiān)督管理體系。

四、保險行業(yè)自律監(jiān)管權(quán)實現(xiàn)的構(gòu)想

(一)加快行業(yè)協(xié)會法律體系建設(shè)

我國目前沒有對社會團(tuán)體進(jìn)行全面的、整體性的立法,只有國務(wù)院的行政法規(guī)《社團(tuán)登一記管理條例》涉及到政府對社團(tuán)登記的管理內(nèi)容。法律的有效實施以法律的制定為前提,所以應(yīng)加快行業(yè)協(xié)會法律體系的建設(shè)。該體系的構(gòu)成要素是調(diào)整行業(yè)協(xié)會的規(guī)范性文件,在縱向上是多層次的,既包括行業(yè)協(xié)會管理的基本法律,還包括行業(yè)協(xié)會管理的法規(guī)、規(guī)章等;在橫向上是門類齊全的,包括對各個行業(yè)協(xié)會管理方面的規(guī)范性文件。

(二)健全保險行業(yè)協(xié)會組織機(jī)構(gòu)

保險行業(yè)協(xié)會的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)是至關(guān)重要的, 沒有強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu), 行業(yè)協(xié)會工作就不可能有效開展。保險行業(yè)協(xié)會專職機(jī)構(gòu)的設(shè)置要規(guī)范統(tǒng)一化,一般情況下理事會應(yīng)下設(shè)兩個主要機(jī)構(gòu)。一是專業(yè)委員會。可根據(jù)實際情況設(shè)3-5個專業(yè)委員會, 這些專業(yè)委員會是虛設(shè)機(jī)構(gòu), 采取例會制度, 人員兼職化;二是秘書處。一般下設(shè)3-5個專業(yè)部門, 這些部門均是常設(shè)專職機(jī)構(gòu), 人員專職化。理事會是保險行業(yè)協(xié)會的最高決策機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)制定協(xié)會的方針、政策, 并對重大問題做出決策。秘書處是保險行業(yè)協(xié)會的常設(shè)專職機(jī)構(gòu), 在理事會領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)協(xié)會日常工作。

(三)明確保險行業(yè)協(xié)會管理權(quán)范圍

首先應(yīng)明確保險行業(yè)自律監(jiān)管與國家監(jiān)管的權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)就是公共利益標(biāo)準(zhǔn)和法律除外標(biāo)準(zhǔn)。即凡是涉及到全社會利益的事項以及法律規(guī)定應(yīng)不得由保險行業(yè)協(xié)會監(jiān)管的事項外,此外其他一切事項均可由保險行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管。其具體活動空間會隨著市場的發(fā)展和實踐的需要而不斷拓展,因此立法對行業(yè)協(xié)會的職能不必規(guī)定過細(xì),可以考慮作一些引導(dǎo)性的規(guī)定即可。我國可以借鑒發(fā)達(dá)國家保險監(jiān)管的經(jīng)驗,將償付能力監(jiān)管作為行政監(jiān)管的核心,保險行業(yè)協(xié)會對市場行為進(jìn)行監(jiān)管。如投資比例的確定、從業(yè)人員的資格認(rèn)證、準(zhǔn)入資格資質(zhì)審核等。

(四)對保險行業(yè)協(xié)會進(jìn)行必要的監(jiān)管

權(quán)力天生就存在被濫用的可能,若不對其進(jìn)行限制,勢必會使他人合法權(quán)利遭到侵害。保險行業(yè)協(xié)會在自我管理,自我控制的過程中享有一定的監(jiān)管權(quán)力,這種權(quán)力和其他權(quán)力一樣存在被濫用的可能。而且由于保險行業(yè)協(xié)會在本質(zhì)上仍是一個自利性組織,當(dāng)行業(yè)利益與社會利益發(fā)生沖突,社會利益就可能受到侵害。由此看來有必要對保險行業(yè)協(xié)會自律監(jiān)管權(quán)進(jìn)行一定的限制和制約,在自律失效的情況下,借助他律機(jī)制對保險行業(yè)的行為進(jìn)行校正,使其行為在法律的軌道內(nèi)活動,維護(hù)社會公共利益,建立良好的市場競爭秩序。

綜上,單一的市場機(jī)制,政府監(jiān)管機(jī)制,行業(yè)協(xié)會自律機(jī)制都不足以達(dá)到保護(hù)社會利益,維護(hù)社會秩序,促進(jìn)市場繁榮發(fā)展的目的,三者均存在固有的缺陷,而且單憑自身的力量是無法克服這些缺陷的。只有在三者密切配合的基礎(chǔ)上,才能使各自的優(yōu)勢得以發(fā)揮,劣勢得以彌補(bǔ),最終達(dá)到市場資源得到有效配置,各種利益主體的需求得到最大限度的滿足的目的。

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