“躲貓貓”事件背后的行政法問題分析

杜　維

摘要 2009年年初發生在云南省晉寧縣公安局看守所的在押人員李蕎明非正常死亡事件引發了網民熱議,國內媒體高度關注。隨后組成的網民調查委員會將此次事件推向了高潮。本文運用行政法知識,著重從政府信息公開、權力機關與司法機關的行政法制監督、看守所制度改革三個方面對此次事件進行分析與論述。

關鍵詞 政府信息公開 公眾知情權 司法監督 看守所制度改革

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-083-02

一、 政府信息公開與公眾知情權

(一)現行法律制度對政府信息公開的要求

“躲貓貓”事件發生以后,有關部門對于李蕎明死因百般搪塞,最后竟給出了其是在與同監室的獄友在看守所天井里玩“躲貓貓”游戲時,遭到獄友踢打并不小心撞到墻壁導致。后來組成的網友調查委員會的報告也沒能揭露李蕎明的真正死因。2009年兩會期間,有人大代表提出了完善信息公開機制,讓政府信息能夠更好地為公眾所知悉。其實我國現在缺乏的并不是信息公開的制度,而是對已有制度的執行。

自2008年5月1日起開始施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《信息公開條例》)具體規定了政府信息公開的范圍、方式和程序、監督和保障。條例第二條規定“本條例所稱政府信息,是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息。”作為行政機關的看守所,它負有將自身一些規章、制度、在押人員身體狀況等不屬于國家秘密的信息按照《信息公開條例》向社會公開的義務。從行政法理論來看,依法行政原則是行政法的一項基本原則,它“要求政府在法律范圍內活動,依法辦事;政府和政府的工作人員如果違反法律,超越法律活動,即要承擔法律責任。”①《信息公開條例》第九條對信息公開的范圍做了規定,其中第一項即為“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”政府信息。本案中,關于李蕎明死因的信息當然屬于涉及死者及其家屬切身利益的信息,按照規定理應公開。但無論在事發后還是在事件的調查過程中,看守所都沒有公開死者死因。這顯然是對于“依法行政”原則的違背。

(二)現有制度下公眾知情權的保障——人大(國家權力機關)的監督

事件發生以后,為平息公眾猜測,云南省委宣傳部曾征集網民組成調查委員會,試圖讓公眾對時間原因進行調查。盡管推出網民調查團的初衷良好,但由網民參與調查畢竟于法無據。從法律角度來講,這樣的調查不具有法律效力。因為我國現行法律并沒有賦予社會公眾獨立的調查權,網民的調查不符合程序正義,網絡參與調查師出無名。那么,這樣的事件發生以后,我們應當如何捍衛公眾的知情權?

其實要解決這樣的問題并不難,只需要激活現行體制,公眾知情權仍然可以得到保障。正如中國政法大學法學院何兵教授所稱,可以啟動人大對公安機關的監督體系。若當地人大啟動監督程序邀請有關公民參與調查,公安機關就必須出具所有材料,網民也就不會有無力感和挫敗感了。遺憾的是,“目前,這些制度長期處于失靈或低效的狀態”(何兵語)。即便輿論群情激憤,當地人大仍然沒有及時介入更逞論邀請公民參與調查。在合法的制度框架內相關部門并沒有迅速行動起來,使現有的制度形同虛無,才在客觀上催生網民調查團的面世。而由云南省委宣傳部主導的網民參與調查又不合法,遭遇了師出無名的尷尬,最后的調查報告只能草草收場,不能不讓人深思。

二、行政法制監督中的司法監督

行政法制監督中的司法監督主要包括法院的監督和檢察院的監督,其內容主要是針對行政機關具體行政行為和行政機關工作人員違法犯罪行為實施監督。我國現行法律法規均明確規定了司法監督。下面將結合案件對這兩種監督進行分述。

(一)法院的監督

法院對行政機關的監督主要是通過行政訴訟進行,對于行政相對人而言具有權利救濟功能。當相對人權利收到侵害而又在行政機關內部無法得到解決時,有必要通過司法程序處理和解決。本案中,看守所作為國家行政機關,有義務保障在押人員的安全,但李蕎明在看守所內離奇死亡,其生命權沒有得到基本保障。無論是看守所對李蕎明刑訊逼供,還是如事后所言是縱容牢頭獄霸所致,它對于李蕎明的死都有不可推卸的責任。因此,李蕎明的家屬可以向法院提起行政訴訟,要求行政賠償。由于本案中李蕎明家屬并未提起行政訴訟,因此關于法院的監督本文不再贅述。

(二)檢察院的監督

人民檢察院作為行政法制監督的主體,主要限于對嚴重違法亂紀、可能構成犯罪的國家公務員的監督。此外,人民檢察院還具體對勞改、勞教場所及其管教人員實施日常監督,通過處理勞改勞教工作中的違法行為,保障這一特定行政管理領域的行政法治。我國立法對后者有明確規定。《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《檢察院組織法》)第五條第五項規定:“對于刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法,實行監督?！钡谑艞l第二款規定:“人民檢察院發現監獄、看守所、勞動改造機關的活動有違法情況時,應當通知主管機關予以糾正?！?/p>

法律的這種規定,本意是想借檢察機關之手,杜絕刑訊逼供等現象,切實維護在押人員的生命權、健康權等憲法權利。然而在我國現行體制下,檢察院即要行使偵查權,又要行使監督權,難免出現“自己監督自己”的現象。加之現實國情下國家政策、黨的指示的干預,檢察院作為監督機關,難以對看守所起到實質性的監督作用,才會屢屢出現在押人員非正常死亡的現象。對于檢察監督的完善,王田海表示:“檢察機關將認真研究如何強化法律監督,避免和杜絕類似事件再次發生。我們已明確要求全省檢察機關的監所檢察部門,要從中汲取教訓,舉一反三,認真對照檢查,切實加以整改。要做到敢于監督、善于監督,又要注重監督實效。及時發現存在的安全隱患問題,及時向公安機關提出整改建議,對各種苗頭性問題,要做到早預見、早報告、早處置?！雹?/p>

三、對看守所制度的反思

(一)看守所職權的行使

看守所是未決犯罪嫌疑人的審前羈押場所,其基本職能是保全刑事訴訟和預防再犯,行使和執行羈押權。對于判處有期徒刑在2年以下、不便送往勞動改造管教隊執行的罪犯,也可以交由看守所監管。我國現行看守所管理體制是以縣級以上的行政區域為單位設置并由同級公安機關領導管轄。國家通過法律賦予看守所羈押犯罪嫌疑人的權力,同時也對看守所施加了保障被關押人員安全的義務。但遺憾的是,現實中的看守所只記住了自己的權力,而忽略了自己應當履行的義務,才會屢屢發生被關押人員非正常死亡的事件。

(二)相關部門應對措施

“躲貓貓”事件并不是第一起看守所在押人員非正常死亡案件,之前還有廣西法官黎朝陽遍體鱗傷死于興安縣看守所,在押人員羅靜波在海南儋州第一看守所遭同監倉數名嫌犯毆打致死,等等。針對一系列看守所在押人員非正常死亡案件,最高人民檢察院、公安部聯合印發了《全國看守所監管執法專項檢查活動方案》。根據該方案,從2009年4月20日至9月30日,檢查人員將對全國看守所在押人員的體表狀況進行逐一檢查,確認其身體是否存有損傷?！痘顒臃桨浮芬幎?每檢查一名在押人員身體損傷狀況,檢查人員都將對照在押人員入所健康體檢表,確定損傷形成的時間、地點、原因、過程以及傷勢程度,確定造成損傷的人員情況以及處理情況。

為看守所里的每個在押人員都做一次全面體檢,既有直觀的現實意義,也有十分鮮明的象征意義。不過,人們自然也要提出一個問題:此次專項檢查活動結束之后,看守所在遏制刑訊逼供、打擊“牢頭獄霸”、維護在押人員合法權益方面會有多少改進呢?如果專項檢查活動只是停留于“運動式治理”的層面,而不能在體制改革和制度建設的層面有所推動,那么,今后又該采取什么樣的“專項行動”,又該怎樣為在押人員做體檢,才能保證看守所在押人員的合法人身權利不受戕害呢?所有這些問題的解決,都有賴于看守所制度的完善與改進。

(三)看守所制度改進及其阻礙

“躲貓貓”事件發生后,全國人大代表林蔭茂提交了一份書面意見,建議修改《看守所條例》,加管監管,并頒布實施細則以保障嫌疑人的合法權利。自1990年頒布的現行《看守所條例》已經施行了19年。此間,中國的刑事訴訟制度已經由原來的“公、檢、法流水作業模式”轉變為“控辯審三角結構模式”。而在看守所管理體制上,作為主要偵查機關的公安機關還依然作為看守所的上級主管部門,無疑已與現行刑事訴訟結構極不協調。因為公安機關在承擔偵查職能的同時,可能出現為了“偵查需要”而對羈押在看守所內的犯罪嫌疑人施以暴力的現象——反正看守所也是自己的地盤。而對于辯方,尤其是為嫌疑人提供法律幫助的律師,看守所則百般刁難,不予批準其與嫌疑人的會見。這些在司法實踐中常見的“怪現狀”之所以能大行其道,均可以追溯到看守所管理體制。只有在制度上將偵查權與羈押權分離,才能真正建立起對看守所的科學監管機制,最大限度地遏制超期羈押和刑訊逼供,保障在押人員的合法權益。因此,最為可行的方案,是將看守所從公安機關脫離,交由司法行政機關管轄。當看守所與公安機關“劃清界限”之后,才能徹底避免兩者同屬“一家人”的瓜田李下之嫌。另一方面,看守所轉由司法行政機關管理后,當律師的會見權受到看守所侵害時,司法行政機關也可以更便捷地進行協調,以及時化解律師會見難。

實際上,上述呼吁與建議在法理上已經沒有任何疑義,甚至已經普及成為一種社會常識,但因為在實踐上面臨著公安機關、檢察機關與司法行政機關的權力分割問題,以及由此涉及的人事編制、機構變動和財政調整等等復雜的利益問題,所以,盡管實務人士、專家學者一再大聲疾呼,將看守所由公安機關轉入司法行政機關、實行羈偵分離的改革卻遲遲不能啟動。就算不斷有看守所在押人員非正常死亡的案件發生,似乎也沒有給現行體制帶來一點實質上的改變。在這次最高檢、公安部印發的《活動方案》中,也看不到這方面的改革動向,不禁讓人感到一種沉重的況味。

四、結語

隨著調查委員會報告的出爐以及相關責任人員的免職、撤職、處分決定,“躲貓貓”事件現在似乎已經塵埃落定。然而一條鮮活的生命換來的,不應該僅僅只是一份調查報告,或者對某些人的行政處分。我們呼喚更高層的司法介入與司法監督,是因為我們關注個案的正義;推動看守所管理體制的變革和政府信息公開化,是因為我們更需關注制度的正義。我們要找尋的,不僅是“躲貓貓”的真相、給責任者相應的處罰,更期待制度的變革能夠帶給社會更多對公民人權的保障?！八勒唛L已矣”,而活著的人們,還應當繼續為現行制度的完善而繼續努力?！岸阖堌垺笔录m然不是在押人員非正常死亡的開始,但我們希望通過法制的建設與完善,可以使它成為一個結束。

注釋:

①姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第三版).北京大學出版社,高等教育出版社.2007年版.第64頁.

②代興波,許建龍.云南“兩院”負責人坦言“躲貓貓”事件.法制資訊.2009(3).

參考文獻:

[1]王石川.“躲貓貓”事件后人大代表在哪里?.新西部.2009(3).

[2]陳鵬,王研.看守所何時不再“躲貓貓”.法制與經濟.2009(3).

[3]高科.試論行政法制監督中司法監督的功能.湖南大學法律碩士學位論文.