論維持類復議機關的可訴性

邵莉莉

摘要 行政復議是監督行政的一種重要形式,是上級行政機關對下級行政機關的行政行為活動進行監督的一種制度化、規范化的表現,是行政機關系統內部為依法行政而進行自我糾正錯誤的重要法律制度。表面上看,上面所說的行政復議是行政機關的內部糾錯機制,相當于除了司法方式外多了一條途徑伸張正義。但是我國的行政復議在立法上還存在著不足之處,必須要在立法上明確的規定才能使得通過復議來得到救濟這條路得到更充分的發展。本文針對復議結果之一的維持原決定來討論行政復議維持決定需要司法審查,給予公民更充分的救濟。

關鍵詞 行政訴訟 行政復議 司法審查

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-078-02

一、維持類行政復議的不可訴性的缺陷

行政復議制度和行政訴訟制度一樣,都是法律救濟制度,目的都是補救不當行政行為所引起的消極的后果,為行政相對人的合法權益提供保障,但在解決行政爭議這兩條途徑中,行政復議有著明顯的“短平快”的優勢。從解決行政爭議的成本上看,行政復議基本為“零支出”的優勢;從務實便捷角度而言,行政復議相對較快;從審理期限上來看基于行政機關一體性是可以在規定期限作出決定的,是可以預見的;行政復議的審查內容是對具體行政行為的合法合理性作出審查。但是在實踐中,行政復議的上述優點沒有發揮出來,比如作出維持決定的行政復議案件較多,決定撤銷、變更、確認違法、責令履行的案件較少,監督力度不夠,糾錯作用沒有充分發揮。我國行政訴訟法第25條規定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關是被告。經復議的案件,復議機關決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關是被告。復議機關改變原具體行政行為的,復議機關是被告。由此法規規定,行政復議機關有可能成為群眾提出行政訟訴的被告,所以,明智的行政復議機關都會選擇維持原決定,這樣既不得罪人,按法律規定,如果群眾不滿,也只能告原行政機關。這就導致了現實中出現行政復議維持較多的原因。如此循環,便會導致利民的法律成為空談。主要表現在:

(一)導致當事人維權成本的上升

根據《行政訴訟法》第25條的規定,維持類的復議決定告的是原行政機關。我們知道行政復議基本為“零支出”。《行政復議法》第39條明確規定:行政復議機關受理行政復議申請,不得向申請人收取任何費用。行政復議活動所需經費,應當列入本機關的行政經費,由本級財政予以保障。《行政訴訟法》第74條規定:人民法院審理行政案件,應當收取訴訟費用。訴訟費用由敗訴方承擔,雙方都有責任的由雙方分擔。通過以上規定可以看出,在產生行政爭議后,公民、法人或者其他組織采取行政復議方法得到救濟,比通過行政訴訟獲得救濟更經濟,更節約成本,更符合民生。在維持類行政復議決定中,當事人如果想通過行政救濟,只能通過信訪或者監察,但是申訴、信訪制度明顯缺乏公開性、參與性,對于該等程序的運行結果相對人更是無法預測和掌控。信訪監察的結果完全取決于領導的品質,具有較強烈的人治色彩。基于以上的表述,行政相對人如想繼續尋求救濟,只能求助于法院。尤其是一些涉及經濟內容的案件,當事人只有支付高額的訴訟費用等相關費用后,才能走上繁瑣的訴訟程序。①當事人為此必須付出大量的人力物力。據此,我們可以看出,行政復議機關的作用的功效并沒有發揮出來,如同虛設,本來設置的初衷是為了更加充分地維護行政相對人的利益,結果卻沒有保護好相對人的利益。

(二)維持類復議決定了只能對行政行為的合法性進行審查

我國《行政訴訟法》所確立的“合法性審查”原則制約著法院的審查權。而且,《行政訴訟法》也規定,行政復議維持決定不能作為行政訴訟中的被審查對象。行政復議的宗旨是“為了防止和糾正違法的或不當的具體行政行為。”行政訴訟法還規定只有在具體行政行為認定事實清楚,證據確鑿,適用依據正確,程序合法,內容適當”的前提下,才能維持。②如果行政復議機關對一個不適當的具體行政行為進行維持,那么這就背了行政復議的宗旨,行政相對人如果提起訴訟,法院只能審查合法行為,對不合理的行政行為只能束手無策了,從這個方面也可以看出行政訴訟法的規定與行政復議的目的相違背。再者,維持類的行政復議決定也是一個具體行政行為,把它納入法院審查的范圍,也是符合行政訴訟法設置的初衷的。

二、維持類復議決定應納入司法審查

基于維持類復議決定的缺陷,學理上認為,應將維持類的復議機關共同納入行政訴訟的范圍,將復議機關和原具體行政行為作出的行政機關共同納入被告。兩者的關系表現在原行政行為和復議行為是不可分割緊密聯系在一起的。維持類的行為只有在原具體行政行為存在的情況下才能做出,原行政行為是以復議行為為具體保證的,通過復議行為來確認原具體行政行為的效力。這種效力對維持類復議決定還是對改變和撤銷原具體行政行為的效力等級都是一樣的。有學者認為,維持類的行政復議決定對原具體行政行為只是一種確認,不體現自己的意志是錯誤的。復議機關一般都是原行政機關的上級機關,與原行政機關是一體的,上級對下級的違法或不當行為有監督權。正是有這種關系,復議機關才有權對原機關進行復議審查。如果行政相對人對原行政行為不服,就意味著對復議機關的維持決定也不服,因此復議機關也應理所當然的一起被列入為共同被告,而不是只列原行政行為的機關為被告。

第一,如果不將維持類復議決定納入司法審查,行政相對人對原具體行政行為不服提起行政訴訟,法院認為原具體行政行為違法作出了可撤銷的裁判,原具體行政行為已被確認了違法,那復議機關的維持決定由于沒有被納入訴訟之中,所以不能理所當然地推定復議機關的行為也是違法的。我們且不說這種推定在法律上沒有規定,在程序上也是不合理的。任何一項行政決定無論是實質還是形式不合法都應該通過行政程序由有權的機關來確認其違法,而不是通過司法程序在沒有法律規定情況下,來想當然的確認其是違法的。

第二,加強對復議機關的監督,防止其權力濫用。行政復議機關在審查具體行政行為時,應當遵循法定的原則和程序,這使得復議行為具有了一些司法方面的特征。但是歸根結底,復議行為仍然是一種具體行政行為,因為它受行政權的支配并體現行政權的特點,是行政機關的活動。以致“一部分同志,尤其是行政機關工作人員更偏向于認為行政復議是完全的行政行為,可以按照一般的具體行政行為的要求處理”。具體行政行為是行政機關運用行政權的結果。如果該行政權的行使符合法律規定,司法當然無權干涉。但是,如果行政權并非依法行使而是違法濫用,那么司法就具有了介入、審查的正當理由。作為具體行政行為的一種表現形式,復議行為理應受到司法的監督和審查,以防止復議權力的濫用,為行政相對人提供最終保障。這就使得行政復議的作用能真正發揮出來。

三、將行政復議維持決定納入司法審查的意義

在我國,行政復議要受到法院的司法監督可以說已成共識。如前所述,行政復議行為從其本質來說,仍然是一種行政機關行使行政權的行為,而且是一種對原具體行政行為是否合法或適當作出裁決的具體行政行為,體現了行政復議機關對國家行政權的具體運用。行政權要受司法權的監督、司法終局已經成為當代法治國家普遍遵循的一條公理,這在我國的相關法律中也有所體現。行政糾紛的處理更需要司法機關的介入,因為行政爭議中當事人雙方的地位并不對等,一方是擁有強大公共權力和優越地位的行政主體,另一方是作為社會弱者的公民、法人或其他組織。行政復議盡管也是解決行政爭議的一種救濟途徑,但它畢竟是行政系統內的一種自我救濟。如果行政復議機關不接受來自外部的監督,就難以保證其公平公正的原則。③在將行政復議維持決定納入司法審查后,法院如果認為復議機關不履行合理性審查原則,就可以在判決中寫明復議機關不履行合理審查的原則,因為復議機關是被告還可以對其不合法的行為撤銷,這樣就能更好促使復議機關履行職責,保護好公民的利益。

注釋:

①姜明安.行政法與行政訴訟法.北京:法律出版社.2003.298.

②王名揚.美國行政法(下).北京:中國法制出版社.1995.566.

③羅豪才主編.行政法論叢(第5卷).北京:法律出版社.2002.399.