我國土地征收聽證制度的反思與重構

朱光輝

摘要 我國土地征收聽證制度存在諸多缺陷,政府和被征地人在土地征收過程中溝通不足,在實踐中引發了大量的土地糾紛和矛盾。本文旨在反思我國土地征收聽證制度,提出重構建議,以期對完善我國土地征收制度有所裨益。

關鍵詞 土地征收 聽證程序 聽證制度

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-052-02

一、 引言

近年來,隨著我國市場經濟的發展和城市化規模的擴大,政府對土地的征收大有愈演愈烈之勢,征收土地在契合我國經濟增長和城市發展的同時,也日益滋生出各種有害于社會的“副產品”。我國憲法明確規定土地征收必須基于“公共利益”,但相關法律并沒有對“公共利益”的含義加以闡述,現實操作中“公共利益”極易被泛化,淪為一些政府官員肆意征收土地的“借口”。土地征收聽證制度的缺失與不足,使農民在土地征收過程中沒有或者很難行使發言權,許多人在失去土地后雖有不服,但也無能為力,只能“任人宰割”,土地糾紛和矛盾也因此不斷涌現。

我國處于社會轉型期,為了經濟和社會的發展征收一定的土地自然無可厚非,但征地不能只重結果,無視過程,只講效率,無視程序,必須堅持科學發展觀,與18億畝耕地的“生存底線”和數以萬計農民的生活保障相比,經濟一時的發展顯然是“微不足道”的?！奥犠C制度”是現代行政程序的核心,①該制度在征地過程中的殘缺阻斷了政府與和農民交流的平臺,與民主法治與和諧社會的精神相左,建立和完善我國的土地征收聽證制度勢在必行。

二、現狀分析:我國土地征收聽證制度存在的問題

目前,我國的土地征收聽證沒有明確的法律依據,有關土地征收聽證的規定主要體現在行政法規、規章和其他規范性文件中,即2002年實施的《征用土地公告辦法》、2004年實施的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》和《國土資源聽證規定》以及《廈門市征地工作程序》、《深圳市行政聽證辦法》等其他規范性文件。結合土地征收的司法實踐,我國土地征收聽證制度暴露出以下問題。

(一) 聽證沒有明確的憲法和法律依據,立法層級過低

我國現行《憲法》第27條第2款規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務?！庇袑W者認為可將此作為我國土地征收聽證的憲法依據,但筆者認為不妥:該規定體現了人民主權原則,政治色彩過于濃厚,“聽取人民的意見和建議”,既不是行政機關的法定義務,也不是對程序權利的法定保護。憲法是國家根本法,是政府正當性的基礎,土地聽證制度憲法依據的缺失將使政府征地程序的義理性受到極大的挑戰。

在法律的層面上,我國至今沒有統一的土地征收聽證制度規定,土地聽證依據的是錯綜復雜的行政法規、規章和其他規范性文件,立法的不統一和層級過低使我國土地聽證立法隨意性較強,立法缺位和沖突時常顯現,這對本已“孱弱”的土地聽證制度無異是雪上加霜。

(二)沒有將“公共利益”納入聽證范圍,聽證體系不健全

依《國土資源聽證規定》規定,我國土地征收聽證的范圍僅限于征地補償安置聽證,具體包括擬定或者修改區域性征地補償標準的聽證和擬定擬征地項目的補償標準和安置方案的聽證兩種,但這兩種聽證均是針對土地征收后的補償安置進行的,農民對“為何征地”并無發言權。“公共利益”作為政府征地的目的條件已成為憲政國家的通常做法,將“公共利益”納入到聽證程序也幾乎成為世界各國的共識。我國憲法和法律規定政府征收土地必須基于公共利益,但對什么是公共利益,怎樣確定公共利益卻語焉不詳。

(三)土地征收聽證的通知程序過于簡單

《國土資源聽證規定》規定行政機關應當在舉行聽證會30日前向社會公告聽證會的時間、地點、內容等,且應當采用書面形式告知行政相對人有申請聽證的權利,行政相對人應當在被告知后5個工作日內向聽證機構提出書面申請,否則視為放棄聽證。“衡量行政通知書是否符合要求的標準是,看其是否合理地告知了當事人審訊所要涉及的有關問題,即看這個通知書是否足以使當事人有可能準備辯護。”②依此標準,我國土地征收聽證的通知程序存在如下問題:一是征地實踐中,通知的對象是村(居委會),這很可能造成具體的被征地人對自己權利的不了解;二是5個工作日的聽證申請期過于倉促,被征地人不能作出充分的準備,即使召開聽證會,其效果也不免大打折扣。

(四)土地征收聽證主持人的獨立性不夠

我國的聽證一般由一名聽證員組織,必要時,可由三或五名聽證員組織,聽證員由主管部門指定。聽證設聽證主持人,在聽證員中產生,但須是聽證機構或者經辦機構的有關負責人。由行政機關有關負責人擔任聽證主持人存在不恰當之處:首先,他們與行政機關有著共同的利益,其在主持聽證時不具有獨立的法律地位;其次,從實際操作來看,如果當事人要求聽證主持人回避,該申請由誰來決定呢?③這些問題不容忽視。

(五)聽證筆錄的法律效力沒有保障

聽證筆錄如實記載了聽證的過程,應該成為作出行政決定的依據,實現對行政機關的約束。《國土資源聽證規定》規定:“記錄員應當將聽證的全部活動記入筆錄”?！爸鞴懿块T在擬定或者修改的區域性征地補償標準、報批擬定的擬征地項目補償標準和安置方案、非農業建設占用基本農田方案時,應當附具聽證紀要或聽證筆錄”。這里只規定附具,但所附聽證筆錄并無法律效力。

應松年教授認為,制定法所規定的對沒有列入聽證記錄的證據一律不得加以考慮的原則必須得到遵守,否則聽證的權利就變得毫無意義,如果決定者在作出處分時隨意背離記錄,則在正式聽證中提出的證據和辯論,便無任何價值。④即在聽證筆錄缺乏法律約束力的情況下,聽證紀要無異于一紙空文,土地聽證只能流于形式。

(六)免于聽證的規定不完善

《國土資源聽證規定》第5條規定:“法律、法規和規章規定應當聽證的事項,當事人放棄聽證權利或因情況緊急須即時決定的,不組織聽證”。筆者認為該規定存在不合理因素:首先,《國土資源聽證規定》屬部門規章,如果法律法規對應當組織聽證的事項作出了規定,組織聽證便成為聽證組織機構的義務,那么部門規章何以自創出不組織聽證的情形?其次,現行體制下,農民在征地過程中參與的程度非常有限,有權談補償條件的只是以三四個鄉村權力人物為代表的集體,那么什么人的表現可以看做是對聽證權利的放棄?恐怕很難說清。再次,對于什么是情況緊急,該規定中也缺乏相關解釋。

三、制度重構:完善我國土地征收聽證制度的幾點建議

(一)明確土地征收聽證制度的憲法和法律依據

政府征收的強制性是對公民財產權最大程度的制約,政府征收土地的公共目的性和征收的補償與安置必須在公眾參與中體現,在正當程序中接受檢驗,在憲法中強調土地征收的正當法律程序,可以提高土地征用聽證制度的立法層次,從根本法的高度保障被征地人的程序權利,使土地立法實現有憲可依。故筆者建議將我國現行《憲法》第13條第3款修改為:“國家為公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償,但必須遵守正當法律程序”。

在法律層面,全國人大可以制定《土地征收法》,用專章對土地征收的程序加以規定,并將土地征收聽證程序作為該章中最重要的一節,對土地征收聽證的目的、申請、參與等具體制度進行詳細的規定,從而在法律層面上明確我國土地征收聽證制度的依據。

(二)完善土地聽證的通知程序,保障相對人的知情權

首先,土地征收剝奪了農民的土地使用權,對農民的利益造成了重大影響,他們有權獲得通知,因此。應將通知的對象從村集體具體到個人,以更好地尊重和保障公民的“主體性”和知情權。

其次,通知可以采用貼告示、發布公告等方式進行,但公告中必須將所有被征地人和利害關系人一一列出。有學者建議通過掛號信的方式將通知逐一寄發,本人覺得無此必要:一是這種方式成本很高;二是若通知“假于他人之手”,滅失的風險提高,效果不見得會好。

再次,應適當延長通知公告的期限和聽證申請期限,使被征地人有充足的時間準備聽證事項,并賦予被征地人查閱、摘抄和復制行政機關據以作出征收決定的相關材料和文件的權利。

(三)將土地“征收目的”納入聽證程序,擴大聽證范圍

完善我國的土地征收聽證制度,應當擴大征收聽證的事項,將“征地目的”納入聽證范圍,而不應只局限于補償事項的聽證。首先,土地是農民賴以生存發展的根本,征收土地將使農民喪失基本的生產資料,影響農民的重大財產利益,其有權參與土地聽證;其次,“公共利益”的內含尚未有明確的法律界定,實踐中的大部分征地被用于房地產建設、娛樂場所等商業性開發,而非公共利益的實現。只有將土地“征收目的”納入聽證范圍,才能從真正意義上保障被征地人的利益,促進社會和諧穩定。

(四)建立聽證主持人制度,實現職能的“相對分離”

中立性的原則是程序的基礎。⑤筆者認為可從以下方面完善我國聽證主持人制度:1、以現有各級政府法制機關為依托,選拔聽證主持人。首先,聽證主持人應當是國家公務人員;其次,聽證主持人必須是熟知法律事務的人;再次,各級人民政府法制機關是相對獨立的部門。2、聽證主持人須具備特定的資質:(1)聽證主持人應與聽證事項不具有利害關系,不是聽證事項的經辦人或經辦機構工作人員。(2)聽證主持人必須具備較高的法律、道德和專業素質。(3)聽證主持人的職務和職位必須保持相對獨立。

(五)建立案卷排他制度,確保聽證筆錄的法律效力

各國對聽證筆錄法律效力的規定主要有兩種:一種是對行政機關的決定有一定的約束力,行政機關應對之斟酌,但不必以之為根據,如德國和臺灣地區;另一種是美國的案卷排他性原則,即“唯一專有記錄”,行政機關的決定必須依案卷作出,不能在案卷之外以當事人不知道或沒有論證的事實為根據,否則決定無效。我國行政權強勢,公民權利較為軟弱,故美國模式對我們更具借鑒意義。1.應當在法律中明確規定土地征收的決定和補償安置,必須依據聽證筆錄作出,而非僅附具聽證筆錄。2.建立土地征收聽證結果的反饋和事后監督機制以制約行政機關。3.建立對不按聽證筆錄裁決,濫用行政權力人員的責任追究機制,確保聽證筆錄收到實效。

(六)明確免除聽證事項的法律規定

各國立法對聽證免除事項的規定主要有:1.涉及國家安全的決定;2.對當事人有利或影響輕微無聽證必要的決定;3.緊急情況;4.可以通過計算、實驗等方式解決事實爭議的。⑥

基于對公共利益和國家安全的考慮,立法應排除不適合聽證的行為,但也要防止該例外的過分擴大。筆者認為可以從以下方面考慮:1.為國家安全須及時征地的;2.基于重大公共利益須立即決定的;3.對當事人有利的決定;4.通過計算、實驗等方式可解決事實爭議的。

四、 結束語

“中國農村改革之父”杜潤生老先生曾說:“中國的改革要過兩關,一個市場關,一個民主關”,我國市場經濟建設已取得舉世矚目的成就,但民主法治建設卻相對滯后。土地聽證制度是對公民知情權、參與權的保障,是“依靠民眾,傾聽群眾意見”民主精神的體現,完善該制度即是對民主法治建設的重要貢獻,這一目標的實現需要循序漸進的改革和矢志不渝的努力。

注釋:

①④應松年.行政程序法立法研究.北京:中國法制出版社.2001.

②章劍生.論行政相對人在行政程序中的參與權.浙江大學公法與比較法研究所.公法研究(2).北京:商務印書館.2004.

③楊惠基.聽證程序理論與實務.上海:上海人民出版社.1997.

⑤季衛東.法律程序的意義——對中國法制建設的另一種思考.中國法制出版社.2004.

⑥王萬華.行政程序法研究.北京:中國法制出版社.2000.