淺析農(nóng)村土地信托制度的社會保障功能

謝　靜　劉永鋒

摘要 近年來黨中央國務(wù)院對民生問題和“三農(nóng)”問題給予了高度重視,建立健全農(nóng)村社會保障體系成為改善農(nóng)村民生的關(guān)鍵舉措之一。在當(dāng)前農(nóng)村社保體系還不健全的形勢下,土地在農(nóng)村社保方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用,是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料。本文將對當(dāng)前農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀、土地信托的社會保障優(yōu)越性進(jìn)行深入分析,并結(jié)合農(nóng)村實際提出進(jìn)一步發(fā)揮土地社會保障功能的政策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村社會保障 土地信托 社保體系

中圖分類號:D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-046-02

一、 農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展,近年來在農(nóng)村社保體系建設(shè)方面做了大量而卓有成效的工作,并取得了一定成效,但由于我國農(nóng)村條件特殊,農(nóng)村社保體制建設(shè)仍處于起步階段,存在的問題依然較多。

(一)農(nóng)村社會保障理念滯后,且缺乏有效法律支撐

由于我國“二元社會”觀念根深蒂固,大多人觀念上依然認(rèn)為社會保障是城鎮(zhèn)人口和國家干部的特權(quán),農(nóng)民無權(quán)享有。長期以來,農(nóng)民的社會保障基本上由農(nóng)民自行負(fù)擔(dān),盡管與社會主義體制不相吻合,但長期的實行已經(jīng)固化了農(nóng)民的思想,淡化了政府的責(zé)任意識,導(dǎo)致從政府到農(nóng)民的農(nóng)村社保意識極其淡薄。到目前為止仍沒有一部正規(guī)的農(nóng)村社保法律法規(guī),當(dāng)前主要依據(jù)的是中央和地方政府的有關(guān)規(guī)章制度,其缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和系統(tǒng)性,農(nóng)村社會保障體制建設(shè)缺乏必要的法律支持,制約了農(nóng)村社保體制建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

(二)待完善的社保涉及面相當(dāng)廣泛,缺乏強有力的資金支持

我國80%以上是農(nóng)村人口,且分布比較零散、地區(qū)發(fā)展差異較大,當(dāng)前納入社保體系的人口和社保項目極少,占80%的農(nóng)村居民僅享受不到11%的社會保障,因此待完善的農(nóng)村社會保障涉及面相當(dāng)廣泛,且必須依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r分層次推進(jìn)。當(dāng)前農(nóng)村社保的資金以農(nóng)民自籌為主,中央政府和地方政府各出一部分,但由于長期思想禁錮、對社保內(nèi)容的不了解和對政府部門的不信任,大多農(nóng)民不愿出錢入保險,而政府由于多方面原因撥付的資金也少得可憐,據(jù)統(tǒng)計,2008年中央、地方財政投入總共才100多個億,相對實際需求來說顯然微不足道。雖然目前政府決定加大對農(nóng)村社保資金投入,但卻沒有出臺一個權(quán)威的資金支持規(guī)范性文件,對農(nóng)村社保資金支持缺乏持續(xù)性和規(guī)范性。

(三)作為農(nóng)村社保基石的土地的保障功能日漸削弱

長期以來農(nóng)村社保體制缺位使土地自然而然成為農(nóng)民的社保替代物,在我國只要農(nóng)村土地的社保功能始終存在,農(nóng)民的基本權(quán)益就有著較好的著落。但隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快,一方面越來越多的耕地被征用、非法侵占或被污染破壞,可有效利用的耕地越來越少;另一方面,大量農(nóng)村青壯年進(jìn)城務(wù)工,導(dǎo)致大量耕地被撂荒,農(nóng)民對土地的依賴度持續(xù)下降,土地的社會保障功能極大削弱,農(nóng)民的社會保障也就失去了穩(wěn)定的依靠。

二、土地信托的社會保障優(yōu)越性

信托制度最早起源于英國的“use”制度,就是出于對土地的保護(hù)、對土地所有者權(quán)益的維護(hù)而產(chǎn)生的一種外部財產(chǎn)管理制度,其在維護(hù)土地的社會保障功能方面有著獨特的優(yōu)勢。農(nóng)村土地信托是信托制度的一種具體形式,是指在堅持農(nóng)民土地集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下,農(nóng)村土地承包者基于對受托主體的信任,為了使自己取得更大的土地收益,將其承包地使用權(quán)信托給受托人,受托人以實現(xiàn)土地收益最大化為宗旨,以自己的名義對土地進(jìn)行管理或處分,而土地收益則由土地承包者或其指定受益人享有的土地流轉(zhuǎn)方式。

(一)土地信托能激發(fā)市場在保護(hù)土地資源中的重要作用

農(nóng)村土地屬于稀缺和不可再生資源,是農(nóng)民賴以生存的最重要物質(zhì)資源,因此采取最有力措施保護(hù)耕地是我國的一項基本國策。當(dāng)前土地保護(hù)僅靠政府強制性行政手段進(jìn)行,但事實證明現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源保護(hù)政策并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。農(nóng)地資源減少的主要原因是政府無序征地、非農(nóng)主體侵占破壞耕地以及農(nóng)民撂荒土地,其原因在于農(nóng)民在市場中處于弱勢地位,無法與政府及其他經(jīng)濟(jì)主體平等抗衡,同時土地未能給農(nóng)民帶來太多受益,導(dǎo)致農(nóng)民對土地不夠關(guān)心。土地信托是將土地信托給其他市場經(jīng)濟(jì)主體,將土地推入市場,受托主體出于對信托人和自己利益的保護(hù)會以市場法則與政府和其他經(jīng)濟(jì)主體抗衡,借助土地信托的市場機制,更大程度的發(fā)揮市場在農(nóng)地資源保護(hù)和有效配置中的作用,從而形成政府政策性土地資源保護(hù)和市場經(jīng)濟(jì)主體自覺保護(hù)的多元化農(nóng)地保護(hù)體系。

(二)土地信托可使農(nóng)地進(jìn)一步發(fā)揮社會保障功能

首先,其信托的是承包地的使用權(quán)而非承包權(quán),受托主體只是替承包者代為經(jīng)營管理土地,土地收益仍然完全歸承包者所有。當(dāng)農(nóng)民不愿從事其他產(chǎn)業(yè)而回到農(nóng)村時,依然可以按照法律規(guī)定或合同約定收回承包地使用權(quán),自行經(jīng)營。其次,由于受托主體一般是有資金、有技術(shù)、有市場的經(jīng)濟(jì)主體,其可以充分開發(fā)利用土地資源,使農(nóng)民獲得比其自身經(jīng)營多得多的土地收益。農(nóng)民在獲得土地收益的同時可以從事其他產(chǎn)業(yè)或被受托主體雇用依然從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),從而獲得雙重收入。由此可見土地信托不但不會減弱農(nóng)地的社保功能,相反會進(jìn)一步加強土地的社保功能。

(三)土地信托具有獨立性、承繼性,強調(diào)對信托人利益的保護(hù)

信托制度是一種具有長期性和穩(wěn)定性的外部財產(chǎn)管理制度,強調(diào)對信托人及受益人利益的保護(hù)。信托財產(chǎn)具有絕對的獨立性,其獨立于信托人、受托人和受益人的固有財產(chǎn),三方主體均無權(quán)用信托財產(chǎn)清償個人債務(wù),其債權(quán)人亦不得強制執(zhí)行信托財產(chǎn),從而保障了農(nóng)民的土地權(quán)益不受侵害。農(nóng)地信托制度的承繼性強調(diào)農(nóng)地信托運作不受信托當(dāng)事人經(jīng)營狀況和債權(quán)債務(wù)關(guān)系的影響,也不因當(dāng)事人的死亡、解散、喪失行為能力或其他事由而終止,除非當(dāng)事人共同約定。這對保護(hù)農(nóng)村婦女、兒童、老人的權(quán)益特別重要,只要被信托人指定為受益人,就不能因為婦女改嫁、兒童無地、老人喪失勞動能力而剝奪其土地收益權(quán),保障其擁有持續(xù)、可靠的收入來源。

(四)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化,增加資金來源

農(nóng)地信托是將農(nóng)地使用權(quán)信托給有資金、有技術(shù)、有市場的市場經(jīng)濟(jì)主體,受托主體通過土地信托流轉(zhuǎn)機制將分布零碎的土地集中連片,按照效率原則重新安排整合,促進(jìn)土地、資金、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合,實現(xiàn)各種農(nóng)業(yè)資源的充分利用。利用現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備發(fā)展農(nóng)、林、牧、副、漁等經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè),使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走上“專業(yè)化分工、規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的發(fā)展道路,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化生產(chǎn),切實提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。

三、政策建議

(一)探索完善土地信托制度

由于信托制度是對我國來說舶來品,受思想理念和社會文化的影響,其并未完全被社會大眾接受,而農(nóng)地信托也處于初步發(fā)展階段,有許多地方需要規(guī)范完善。因此,要對信托制度進(jìn)行成功移植,必須樹立信托文化理念,為信托制度在我國扎根發(fā)展創(chuàng)造良好的文化、社會環(huán)境,進(jìn)一步建立健全信托法律法規(guī)制度,使農(nóng)地信托走上規(guī)范化發(fā)展道路。加強政府部門對土地信托的政策引導(dǎo)和扶持,設(shè)立功能齊全的農(nóng)地信托中介服務(wù)機構(gòu)。進(jìn)一步完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場機制,為土地的信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)造大環(huán)境。

(二)建立完善的農(nóng)村社會保障體制

按照黨的十七屆三中全會提“貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)原則,加快健全農(nóng)村社會保障體系”的要求,針對農(nóng)村社保體制覆蓋面小、保障水平差、體系不完善、法制不健全等問題,堅持農(nóng)民自愿互助和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的原則,探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),包括農(nóng)村社會保險、社會福利、社會救濟(jì)在內(nèi)的項目齊全的社保體制。各地應(yīng)因地制宜,充分考慮個人收入、地區(qū)發(fā)展等方面的差距,構(gòu)建多層次的社會保障體系,以適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀,建立以法定基本社會保障為主體、鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障為補充的多層次的保障系。

(三)完善社保法律制度,促進(jìn)社保體制建設(shè)規(guī)范化發(fā)展

社保法律法規(guī)是社保政策措施在法律層面上的集中體現(xiàn),社保體制改革的成果需要以法律形式確立和保障,而社保法律法規(guī)又在事實上促進(jìn)了社保體制的形成和發(fā)展。因此建立完善的社會保障法制體系是推動農(nóng)村社會保障改革發(fā)展的重要保障,應(yīng)建立以《社會保障法》為核心,其它實施性法律法規(guī)為輔,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、財政、稅務(wù)等上下游法律法規(guī)相互配套的農(nóng)村社保法制體系,實行農(nóng)村社保法制化、規(guī)范化管理。由于我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大,建議在社保對象、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、等基本內(nèi)容制定全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下,同時授予地方政府適度的自由裁量權(quán),根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H在規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)就有關(guān)事項作出具體規(guī)定。同時,法律制度應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性和靈活性,為今后的完善發(fā)展預(yù)留足夠的政策空間。

(四)加強政府指引和支持,合理引導(dǎo)土地信托發(fā)揮社保功能

土地信托和農(nóng)村社會保障都屬于相對陌生的領(lǐng)域,尚處于探索發(fā)展階段,加之相應(yīng)法律規(guī)范缺位,在發(fā)展過程中難免會出現(xiàn)一些問題。因此政府部門應(yīng)當(dāng)積極轉(zhuǎn)變職能觀念,從“管理者”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”的角色,推動土地信托和社保制度健康穩(wěn)定發(fā)展。土地信托方面應(yīng)給予適度的政府優(yōu)惠和扶持,對信托經(jīng)營大戶在項目審批、資金扶持方面給予優(yōu)惠,免費為其提供有價值的市場信息,設(shè)立必要的土地信托中介機構(gòu),為信托當(dāng)事人提供必要的服務(wù)。社保方面要加強宣傳力度,為農(nóng)民講解有關(guān)政策法規(guī),增強農(nóng)民參保積極性,將政府保障與農(nóng)民自保有機結(jié)合,提升農(nóng)村社會保障的社會化水平。

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